OBH 3266/2001., OBH 3319/2001., OBH 3553/2001., OBH 3722/2001., OBH 4356/2001., OBH 4608/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Zséger Barbara

Az eljárás megindulása
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához forduló mozgássérült panaszosok sérelmezték a Fővárosi Közterületi Parkolási Társulás és a Budapesti Önkormányzati Parkolási Kft. eljárását. A beadványok szerint az említett társulások a parkolási engedéllyel rendelkező és ennek megfelelően díjfizetés nélkül várakozó mozgáskorlátozottak autóira rendszeresen parkolási díj és pótdíj megfizetésére kötelező felszólítást helyeztek el. A felszólítás indoka szerint az autóban elhelyezetett parkolási engedély valódiságát, érvényességét és használatának jogosságát nem lehet ellenőrizni, ezért a társulások a parkolási engedélyt azonosítatlannak tekintették. A panaszosokat az ügyfélszolgálaton arról tájékoztatták, hogy amennyiben az első figyelmeztetés után felkeresik a társulás ügyfélszolgálati irodáját és bemutatják a parkolási engedélyüket, illetve nyilvántartásba vetetik magukat, akkor a továbbiakban nem kapnak fizetési felszólítást. Amennyiben a mozgáskorlátozott ezt nem teszi meg, úgy minden egyes díjfizetés nélküli parkolásnál számíthat arra, hogy pótdíj fizetésére fogják kötelezni. A parkolási engedély valódiságának igazolását - különösen a mozgáskorlátozott panaszosok számára - megnehezíti az a körülmény, hogy a társulások a személyes megjelenést kérik, az engedély levélben, vagy faxon történő megküldését nem fogadják el. A beadványok szerint sok esetben akkor sem tekintették a parkolási engedélyt valódinak, ha a mozgáskorlátozott személy a gépkocsinál tartózkodott.

Alkalmazott jogszabályok
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen
h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait;

•	38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról
16. § (1) A várakozási övezetek egész területén közterületen csak a jelen rendeletben meghatározott díj megfizetése ellenében szabad várakozni.
(2) A korlátozott várakozási övezetek egész területén közterületen csak a jelen rendeletben meghatározott díj megfizetése ellenében, csak az időtartam-korlátozásnak megfelelő ideig, illetőleg kérelem alapján kiadott lakossági várakozási engedéllyel, vagy a tulajdonos önkormányzat rendeletében a kerület közigazgatási határán belül, vagy a legalább ezer parkolóhelyet meghaladó zónánként egységesen meghatározott mértékű - legfeljebb 50%-os - díjkedvezményre jogosító intézményi közterületi várakozási engedély alapján kiadható parkolókártyára váltott parkolójeggyel szabad várakozni.
28. § (1) A várakozási díj a parkolóautomatával, várakozást ellenőrző órával (parkolóórával), illetve parkolójeggyel működtetett várakozóhelyeken a várakozás megkezdésekor fizetendő.
(2) Ha a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor nem fizették ki, vagy a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor kifizették ugyan, azonban a kifizetett díj alapján jogosult várakozási időt túllépték, jelen rendeletben meghatározott várakozási díjkülönbözetet utólag meg kell fizetni.
(3) Mind az előzetes fizetési kötelezettség elmulasztása, mind az időtúllépés esetén a várakozási díjkülönbözeten felül pótdíjat is kell fizetni.
29. § (2) A díjat, díjkülönbözetet és pótdíjat a fővárosi önkormányzat meghatalmazásával rendelkező szerv szedi be, az ilyen meghatalmazotti minőségét - kérésre - bármikor köteles igazolni.

•	164/1995. (XII. 27.) Korm. rendelet a súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeiről
7. § A parkolási engedély a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 15.) KPM-BM együttes rendeletben (KRESZ) meghatározott kedvezmények igénybevételére jogosít.

•	1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet a közúti közlekedés szabályairól
41. § (3) A mozgáskorlátozott személy vagy az őt szállító jármű vezetője járművével olyan helyen is várakozhat, ahol a várakozást jelző tábla (61. ábra) tiltja. Korlátozott várakozási övezetben és várakozási övezetben a mozgáskorlátozott személy vagy az őt szállító jármű vezetője a járművével a várakozást ellenőrző órával (parkométerrel) vagy jegykiadó automatával ellátott várakozóhelyen, ellenőrző óra vagy jegykiadó automata működtetése nélkül is várakozhat. A kijelölt rakodóhelyre vonatkozó rendelkezés [15. § (6) bekezdése] azonban e járműre is irányadó.
51/A. § A 14. § (13) bekezdésében, a 40. § (9) bekezdésében, valamint a 41. § (3) bekezdésében említett jogosultság azt a mozgáskorlátozott személyt illeti meg, aki külön jogszabály alapján erre engedélyt kapott és az őt szállító járművön az engedélyre utaló jelzés van.

•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
52. § (1) A közigazgatási szerv törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott esetben az ügyfél adatainak rendszeres igazolására hatósági igazolványt ad ki. Az ügyfél jogainak rendszeres igazolására hatósági bizonyítvány kiadását kormányrendelet is elrendelheti.
(3) A hatósági igazolványt a bejegyzett adatok és jogok igazolására - az ellenkező bizonyításáig - mindenki köteles elfogadni, ezekre nézve az ügyfél más bizonyításra nem kötelezhető.

Érintett alkotmányos jogok
•	Alkotmány 2. § (1) "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
•	Alkotmány 70/A. § (3) "A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."

A vizsgálat megállapításai
	1. A vizsgálat megindítása előtt az első tisztázandó kérdés annak megállapítása volt, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának van-e hatásköre a fővárosi tulajdonú közutakon történő parkolással és az ezzel összefüggő díjszedéssel kapcsolatos kérdésekben. A helyi közutak a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény szerint az önkormányzatok tulajdonában vannak, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban Ötv.) pedig az önkormányzati törzsvagyon körében sorolja fel ezeket. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, intézkedése, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tehát csak hatósággal, vagy közszolgáltatóval kapcsolatos ügyben járhat el. Az önkormányzat eljárása ennek megfelelően csak abban az esetben vizsgálható, ha az adott ügyben nem tulajdonosként, hanem hatóságként, vagy közszolgáltatóként jár el.
	Az Ötv. 79. §-a szerint törzsvagyonnak az az önkormányzati tulajdon nyilvánítható, amely közvetlenül kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja. A közutak az említett jogszabály szerint törzsvagyonnak számítanak, tehát az önkormányzati feladat- és hatáskör ellátásához kapcsolódnak. Az Ötv. 63/A. §-a a helyi önkormányzati feladat- és hatásköröknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti megosztásáról szólva felsorolja a fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköreit. Ezek szerint a fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen az, hogy rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, és az alkalmazható várakozási díjak megállapítását. A két említett jogszabályhelyen kívül az a körülmény is az önkormányzat közszolgáltatói minőségét támasztja alá, hogy a fővárosi parkolást csak a Fővárosi Önkormányzat által szabályozott keretek között lehet megoldani, az állampolgárnak a közutakon kijelölt parkolóhelyek igénybevételéhez képest nincs választási lehetősége, "kiszolgáltatott" helyzetben van. A közszolgáltatói minőség megítéléséhez ez a fogyasztóval szembeni monopol helyzet fennállása elengedhetetlen követelmény. A fent leírtakon kívül az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hatáskörének fennállását támasztja alá az Alkotmánybíróság 31/1996. (VII. 3.) AB határozata, mely szerint "a gépjármű közterületen való várakozása, a parkolás tartalmában sem tekinthető területbérleti jogviszonynak, hanem a közterület közlekedési célú használatának minősül. E használatért pedig a fővárosi önkormányzat - az Ötv. idézett 63/A. § h) pontjának megfelelően - rendeletében díjat állapíthat meg".
	2. A Fővárosi Közterületi Parkolási Társulás és a Budapesti Önkormányzati Parkolási Kft. munkatársai arra hivatkozva hagytak a helyszínen díjkülönbözet és pótdíj fizetésére vonatkozó felszólítást, hogy a panaszosok autóin elhelyezetett parkolási engedély valódiságát, érvényességét és használatának jogosságát nem lehet ellenőrizni, ezért a parkolási engedélyt azonosítatlannak tekintették. Budapest Főváros Főpolgármesterének tájékoztatása szerint az említett üzemeltető társaságok azért folyamodtak ehhez az eljáráshoz, mert 2001. májusától, a KRESZ módosítását követően, - mely díjmentessé tette a mozgáskorlátozottak és az őket szállító autók várakozását abban az esetben, ha ez erre utaló engedélyt az autóban elhelyezték -, az "engedélyre utaló jelzéssel" ellátott gépkocsik száma 35%-kal megnőtt és ez jelentős bevételkiesést jelentett a tulajdonos önkormányzatok számára.
	Budapest területén a parkolás rendjét Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban R.) szabályozza. Az R. szerint a várakozási övezetek és a korlátozott várakozási övezetek egész területén csak a jogszabályban meghatározott díj megfizetése ellenében szabad várakozni. Ha a várakozási díjat a várakozás megkezdésekor nem fizették ki, vagy a kifizetett díj alapján jogosult várakozási időt túllépték, akkor a meghatározott várakozási díjkülönbözetet és a pótdíjat utólag meg kell fizetni. A súlyos mozgáskorlátozott személyek közlekedési kedvezményeiről szóló 164/1995. (XII. 27.) Korm. rendeletben szabályozott parkolási engedély a közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 15.) KPM-BM együttes rendeletben (a továbbiakban KRESZ) meghatározott kedvezmények igénybevételére jogosítja az engedéllyel rendelkezőket. Az engedélyt a jegyző állítja ki, a súlyos mozgáskorlátozottság tényét igazoló orvosi szakvélemény alapján. A KRESZ 41. § (3) bekezdése szerint a korlátozott várakozási övezetben és várakozási övezetben a mozgáskorlátozott személy vagy az őt szállító jármű vezetője a járművével a várakozást ellenőrző órával (parkométerrel) vagy jegykiadó automatával ellátott várakozóhelyen, ellenőrző óra vagy jegykiadó automata működtetése nélkül is várakozhat. Ezek alapján a panaszosok, akik súlyos mozgáskorlátozottként rendelkeztek parkolási engedéllyel, díjfizetés nélkül várakozhattak.
	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban Áe.) 52. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási szerv törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott esetben az ügyfél adatainak rendszeres igazolására hatósági igazolványt ad ki. Az ügyfél jogainak rendszeres igazolására hatósági bizonyítvány kiadását kormányrendelet is elrendelheti. Az Áe. szerint a hatósági bizonyítványt és igazolványt ellenkező bizonyításig mindenki köteles elfogadni, a bejegyzett adatok és jogok más bizonyítására az ügyfél nem kötelezhető. A KRESZ szerint pedig abban az esetben illeti meg a mozgássérülteket az említett jogosultság, ha a parkolási engedélyt megkapták és az őket szállító járművön az engedélyre utaló jelzés van. A jogosultság igénybevételéhez tehát sem a KRESZ, sem az Áe. alapján nem lehet többletkötelezettséget előírni. Ennek megfelelően a társulások kötelesek lettek volna a parkolási engedélyeket ellenkező bizonyításig valódinak elfogadni és nem kérhettek volna a panaszosoktól egyéb bizonyítást, illetve azt, hogy keressék fel a parkolási társulások irodáját.
	3. A fentiek alapján tehát megállapítottam, hogy a panaszosok által sérelmezett eljárás jogszabálysértő volt. Felmerült azonban az a kérdés, hogy a feltárt jogszabálysértő gyakorlat miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa mely szerv ellen léphet fel, hiszen a pótdíj fizetéséről szóló felszólítást a Fővárosi Közterületi Parkolási Társulás és a Budapesti Önkormányzati Parkolási Kft. hagyta a panaszosok gépjárművein. Az R. 29. § (2) bekezdése szerint a díjat, díjkülönbözetet és pótdíjat a fővárosi önkormányzat meghatalmazásával rendelkező szerv szedi be. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény kommentárja szerint a meghatalmazás olyan egyoldalú, címzett jognyilatkozat, mely képviseleti jogot keletkeztet és jognyilatkozat tételére jogosít. A képviselő által végzett cselekmény eredményeként a képviselt válik jogosítottá, illetve kötelezetté. A vizsgált ügyben a Fővárosi Közterületi Parkolási Társulás és a Budapesti Önkormányzati Parkolási Kft. nem közszolgáltatók, hanem a Fővárosi Önkormányzat meghatalmazása alapján járnak el, így eljárásuk nyomán a Fővárosi Önkormányzat válik jogosítottá, illetve kötelezetté. Arra tekintettel, hogy az üzemeltető társaságok önkormányzati meghatalmazással járnak el egy önkormányzati közszolgáltatással kapcsolatban, vizsgálatom a meghatalmazó Fővárosi Önkormányzat eljárására terjedhetett ki.
	Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozata szerint: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények." Az országgyűlési biztosok gyakorlata szerint az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye olyan alkotmányos alapérték, mely minden jogalkalmazót kötelez. A jogbiztonság követelményének részét képezi a tisztességes eljáráshoz való jog, melyet az eljárási garanciák betartása biztosít az állampolgárok számára. Az Alkotmányból fakadó tisztességes eljáráshoz való jog akkor is kötelezi a jogalkalmazót, ha az érintett esetben a jogszabályok nem tartalmaznak részletes eljárási előírásokat, garanciákat.
	A Fővárosi Önkormányzatnak, mint a közszolgáltatás nyújtása során eljáró társulás meghatalmazójának biztosítania kellett volna azt, hogy a meghatalmazottja ne járhasson el jogszabálysértő módon, - azaz ne kötelezhesse az ingyenes parkolásra jogosító engedéllyel rendelkező mozgássérülteket további bizonyításra -, és figyelemmel kellett volna lennie arra is, hogy abban az esetben, ha a parkolási engedélyt hamisnak és így a kedvezmény igénybevételét jogosulatlannak tartják, a társulásokat, illetve az önkormányzatot terheli az erre vonatkozó bizonyítási kötelezettség. Az a körülmény, hogy a társulások ezt a jogszabálysértő gyakorlatot több hónapig követhették, és az önkormányzat felszólítása ellenére sem hagytak fel vele, a jogállamiság alkotmányos elvéből fakadó jogbiztonság követelményével [Alkotmány 2. § (2)] és a pozitív diszkrimináció alkotmányos célkitűzésével [Alkotmány 70/A. § (3)] összefüggésben okozott visszásságot. 

Ajánlás
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:
	Az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság jövőbeni elkerülése érdekében a Fővárosi Önkormányzat gondoskodjon arról, hogy a meghatalmazott Fővárosi Közterületi Parkolási Társulás és a Budapesti Önkormányzati Parkolási Kft. a fent leírt jogszabálysértő gyakorlatot a továbbiakban ne folytathassa és teremtse meg annak a feltételeit, hogy az önkormányzat a parkolási engedélyek valódiságát ellenőrizni tudja (például a sorszámozott parkolási engedélyek nyilvántartásának segítségével).
	Az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság orvoslása érdekében a Fővárosi Önkormányzat gondoskodjon arról, hogy az engedéllyel rendelkező azon mozgássérülteknek, akik a jogszabálysértő felszólítás miatt a pótdíjat befizették, a pótdíj összegét fizessék vissza.

Budapest, 2001. október 1.

Lenkovics Barnabás