OBH 3149/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	Az Esztergom, Előhegy köz 10. szám alatti panaszos - az Országgyűlési Biztosok Hivatalában rögzített panaszbeadványában - építéshatósági ügyében sérelmezte az Esztergom Város Önkormányzat Polgármesteri Hivatala jegyzőjének (jegyző) határozatát és eljárását.
	A beadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.), valamint a tulajdonhoz való jog (Alk. 13. § (1) bek.), illetve a tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 57. § (1) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
	Iratok rendelkezésemre bocsátása és tájékoztatás céljából megkerestem a Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatalt (másodfokon eljáró közigazgatási szerv), valamint az Esztergomi Körzeti Földhivatalt is.

Megállapított tényállás
	Panaszos állítása szerint a tulajdonában lévő "Esztergom, Előhegy köz 10. szám alatti, illetve a telek előtt épített 13 m hosszú támfal leomlott 2000 áprilisában. Ezt követően kérelemmel fordult a Polgármesteri Hivatalhoz, amelyben kérte intézkedésüket a támfal helyreállítására. Ezen kívül kérte az út közterületként történő kezelését" is.
	A jegyző a 11026-3/2000. számú és 2000. május 15-én kelt határozatával kötelezte az esztergomi 19557/4. helyrajzi számú "saját használatú út tulajdonosait" (köztük panaszost is), valamint az esztergomi 19559/1. helyrajzi számú ingatlan tulajdonosát az esztergomi 19559/1. helyrajzi számú ingatlanra leomlott 19557/4. helyrajzi számú saját használatú út melletti támfal helyreállítására, továbbá arra, hogy a kötelezettek 2000. június 30. napjáig a határozatban megjelölt, kettő egymáshoz közel álló, a biztonság szempontjából egyenrangú megoldás választhatóságával készített tervdokumentációt engedélyeztetésre nyújtsák be. A jegyző határozatában a kötelezettek figyelmét felhívta a határozata ellen igénybe vehető jogorvoslat lehetőségére.
	A jegyző határozata ellen a kötelezettek egy része fellebbezéssel élt. A fellebbezést a másodfokon eljáró közigazgatási szerv bírálta el a 3-2330/2000. számú és 2000. augusztus 8-án kelt határozatával, s az elsőfokú határozatot megsemmisítette arra való hivatkozással, hogy a jegyző határozatát hatáskör hiányában hozta meg, mert az esztergomi 19557/4. helyrajzi számú saját használatú - közforgalom elől el nem zárt - magánút támfalának helyreállítására kötelezte a már említett tulajdonosokat, valamint az esztergomi 19558/1. helyrajzi számú földrészlet tulajdonosát.
	A határozat indokolása szerint a jegyző az 1997. évi LXXVIII. törvény 52. §-ára hivatkozva építésügyi hatósági jogkörében eljárva hozta meg határozatát, azonban a jegyző a hivatkozott törvény 2. §-a 18) pontjában meghatározott sajátos építményfajták tekintetében - mint amilyenek pl. az épületnek nem minősülő közlekedési építmények - a törvény 52. § (6) bekezdése szerint szakhatóságként működik közre. Az indokolás szerint: "A közforgalom elől el nem zárt magánút és az út műtárgyát képező támfal az 1988. évi I. törvény hatálya alá tartozik, s a törvény 2. § (1) bekezdése és a 47. §-ának j) pontja alapján - amellyel kapcsolatos hatósági feladatokat a 8/1970. (XI.13.) KPM-ÉVM együttes rendelet 3. § b) pontja szerint - mint jelen ügyben is a Megyei Közlekedési Felügyelet (közlekedési hatóság) lát el, ezért az ügy iratainak hozzá való áttételét rendelte el.
	A közlekedési hatóság a III/1135/2000. számú levelében arról tájékoztatta az áttételt elrendelő másodfokon eljáró közigazgatási szervet, hogy "... a 19557/4. helyrajzi számú saját használatú út támfalának helyreállítása ügyében közlekedéshatósági jogkörben nem rendelkezik hatáskörrel, így a megküldött anyagot eredetben visszateszem azzal, hogy a hivatkozott számú határozatát szíveskedjék felülvizsgálni és módosítani". Intézkedéséről többek között panaszost is tájékoztatta.
	Panaszos sérelmezi, hogy a leomlott támfal helyreállítása iránt az önkormányzat nem intézkedett, illetve hogy az út területét jelentő földrészlet térítésmentes önkormányzati tulajdonba vételére vonatkozó kérelmet az önkormányzat Városfejlesztési Bizottsága a 712/2000. (XII.4.) számú határozatával elutasította.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
•	Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése úgy szól, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".

•	Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot".

•	Az Alkotmány 57. §-ának (1) bekezdése azt rendeli, hogy "A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el".

•	Az 1997. évi LXXVIII. törvény (Ét.) 2. §-ának 18) pontja szerint "Sajátos építményfajták: az épületnek nem minősülő közlekedési, távközlési, közmű- és energiaellátási, vízellátási és vízgazdálkodási építmények (mérnöki létesítmények), továbbá a bányaműveléssel, a környezetvédelemmel kapcsolatos, és az atomenergia alkalmazására szolgáló, valamint a honvédelmi és katonai célú építmények."
Az Ét. 52. § (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "A sajátos építményfajták, továbbá a műemlékvédelem alatt álló építmények és területek tekintetében az építésügyi hatósági jogkört a rájuk vonatkozó külön jogszabályokban meghatározott államigazgatási szervek gyakorolják."

•	A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (tv.) 2. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A törvény hatálya kiterjed a Magyar Köztársaság területén a közúti közlekedésben résztvevőkre, a közúti járművekre (a továbbiakban: jármű), - a 48. § (4) bekezdésében foglalt eltéréssel - az utakra, az utak környezetére és a közúti közlekedést szolgáló létesítményekre."
A tv. 29. § (3) bekezdésének rendelkezése szerint "A közforgalom elől elzárt magánutat a közforgalom számára megnyitni, vagy a közforgalom elől el nem zárt magánutat a közforgalom elől elzárni a magánút tulajdonosának (kezelőjének) a kérelmére, a közlekedési hatóság engedélyével szabad. A magánút közforgalom számára való megnyitásának, illetve elzárásának tényét az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni. A bejegyzést a tulajdonosnak (kezelőnek) kell kezdeményeznie."
A tv. 47. §-ának j) pontja szerint "Az út műtárgya: a híd, a pontonhíd, a hajóhíd, a felüljáró, az áteresz, az alagút, az aluljáró, a támfal, a bélésfal, az út víztelenítését szolgáló burkolt árok, csatorna vagy más vízelvezető létesítmény. A két méternél nagyobb nyílású áthidaló műtárgy: híd, a két méternél kisebb nyílású áthidaló műtárgy: áteresz."

•	Az 1964. évi III. törvény (Ét.o.) 7. §-ának (2) bekezdése azt rendeli, hogy "A város (község) területét felhasználni, építési telkeket alakítani és beépíteni, út- és egyéb közlekedési, továbbá közműhálózatot s általában bármely építményt létesíteni, valamint ilyen célokra építésügyi hatósági engedélyt adni csak a rendezési terveknek megfelelően szabad."
A (3) bekezdés szerint "Ha valamely tervezett területfelhasználás, telekalakítás vagy építés a még jóvá nem hagyott rendezési tervvel ellenkezik vagy a tervezett rendezés végrehajtását lényegesen költségesebbé tenné, illetőleg másként megnehezítené, az építésügyi hatóság az engedély megadását köteles megtagadni vagy feltételekhez kötni. Az engedélyben - kártalanítási igény kizárásával - későbbi átalakítás vagy lebontás kötelezettségét is elő lehet írni."
A (4) bekezdés azt rendeli, hogy "A rendezési terv jóváhagyására jogosult hatóság a tulajdonjog gyakorlásának a terv végrehajtása céljából szükséges korlátozásait megállapíthatja. Ezeket a tulajdonjogi korlátozásokat a hatóság megkeresése alapján az ingatlan-nyilvántartásba be kell jegyezni, a bejegyzés elmaradása a korlátozások hatályát nem érinti."
Az Ét.o. 8. § (1) bekezdése úgy szól, hogy "Építési telket csak a törvény, az építésügyi szabályzatot megállapító rendelet (a továbbiakban: építésügyi szabályzat) rendelkezései és az építésügyi hatóság engedélye (határozata) szerint szabad alakítani."
Az Ét.o. 9. § (1) bekezdése előírja, hogy "A telekalakítási engedély megadását meg kell tagadni, ha a telekalakítás következtében a terület rendeltetésének és a város (község) érdekeinek meg nem felelő település vagy beépítés keletkeznék."
A (4) bekezdés azt rendeli, hogy "Az építésügyi hatóságnak a telekalakítás ügyében hozott határozatát bíróság előtt nem lehet megtámadni."
Az Ét.o. 17. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Ha a részletes rendezési terv szerint a város (község) belterületén vagy külterületi település beépítésére szánt területén közút létesítése, bővítése vagy szabályozása céljára terület szükséges, az építésügyi hatóság a teleknek a közút céljára szükséges részét - kisajátítási eljárás nélkül - igénybe veheti, és közterületként lejegyeztetheti, a részletes rendezési terv szerint feleslegessé vált közterületet pedig a telekhez hozzájegyeztetheti. Az ingatlan-nyilvántartási le- vagy hozzájegyzéshez az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett érdekeltek hozzájárulása nem szükséges."
Az Ét.o. 18. § (1) bekezdés előírja, hogy "A telek igénybevett részéért nem jár kártalanítás, ha az a telek területének egyötödét nem haladja meg. A telek területének egyötödét meghaladó többletterületért kártalanítás jár. A telek egyötödének számításánál azt a területet is figyelembe kell venni, amelyet a telekből közút céljára kártalanítás nélkül tíz évnél nem régebben vettek igénybe."

•	A 8/1970. (XI.13.) KPM-ÉVM együttes rendelet 3. §-ának b) pontja azt rendeli, hogy "az a) pontban nem említett országos közutak, továbbá az országos közutakhoz közvetlenül csatlakozó helyi közutak, valamint a közforgalom elől el nem zárt magánutak esetében a megyei, fővárosi közlekedési felügyelet,"

A vizsgálat megállapította, hogy a jegyző hatáskör hiányában hozta meg a 11026-3/2000. számú határozatát, mellyel az esztergomi 19557/4. helyrajzi számú saját használatú út tulajdonosait - köztük panaszost is - kötelezte a leomlott támfal helyreállítására. Ezért a másodfokon eljáró közigazgatási szerv jogszerűen döntött akkor, amikor a fellebbezéssel támadott elsőfokú határozatot arra hivatkozással semmisítette meg, hogy 
az ".... út műtárgyát képező támfal"-lal kapcsolatos hatósági feladatokat a Megyei Közlekedési Felügyelet látja el, tekintettel az 1988. évi I. törvény 2. § (1) bekezdésére, illetve 47. §-ának j) pontjára, valamint a 8/1970. (XI.13.) KPM-ÉVM együttes rendelet 3/b. pontjára is, valamint arra, hogy az 1997. évi LXXVIII. törvény 2. § 18. pontja, valamint 52. §-ának (6) bekezdése szerint a vizsgált ügyben a jegyző mint építésügyi hatóság - szakhatóságként - működik közre. Ezért a másodfokú közigazgatási szerv által hozott határozat alkalmas arra, hogy a jegyző által hozott - panaszos jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jogát, s egyúttal tulajdonhoz való jogát is sértő - határozatot törölje, s az említett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot kiküszöbölje. Tévedett azonban a másodfokon eljáró szerv akkor, amikor a vizsgált ügy iratait a Megyei Közlekedési Felügyelethez tette át, tekintettel arra, hogy jogszabály a közlekedési hatóságnak a magánút műtárgyát képező támfalának helyreállítására vonatkozó kötelezésre hatáskört nem biztosít. Ez okból a közlekedési hatóságnak a hozzá áttett beadványban foglalt kérelmet viszont hatáskör hiányában el kellett volna utasítania, a beadvány "visszatétele helyett".
	A vizsgálat feltárta azt is, hogy az Esztergomi Városi Tanács VB Építési és Közlekedési Osztálya (építési hatóság) a 9078-2/1979. számú és 1979. május 15-én kelt határozatával engedélyezte az esztergomi 4057/2. helyrajzi számú 985 m2 térmértékű szántó művelési ágú földrészlet megosztását a földhivatal által záradékolt és csatolt vázrajz szerint. Az említett vázrajz szerint a megosztás előtti 4057/2. helyrajzi számú és 985 m2 térmértékű földrészletből a megosztással több különböző térmértékű és helyrajzi számú ingatlan keletkezett. Ezek közül az egyik a 19557/4-es helyrajzi számú út, melynek területe 188 m2, tulajdonosa a magyar állam: kezelője a Városi Tanács VB.
	A hivatkozott VB határozat indokolása szerint: "Így kellett határozni, mert a bemutatott vázrajz, valamint a helyszínen történt vizsgálat alapján megállapítást nyert, hogy a megosztással 2 db beépíthető házhely keletkezik. A telekfelosztás beilleszkedik a város rendezési tervbe és megfelel a közlekedési, vízügyi, egészségügyi és tűzrendészeti követelményeknek, így az 1964. évi III. törvény értelmében a telekmegosztáshoz hozzájárultam." A határozaton lévő értesítési záradék szerint a határozatot egyebek mellett kapta: Esztergom Városi Tanács VB - Építési és Műszaki Osztálya, illetve - a Pénzügyi Osztálya, valamint a Dorogi Járási Földhivatal is.
	Az 1979. június 17. napján kelt és a 9078/1979. iktatószámú levelében - az építésügyi hatóság - a már hivatkozott határozatának értesítési záradékában megjelölteket (kivéve a Dorogi Földhivatalt) arról tájékoztatta, hogy a már hivatkozott telekfelosztást engedélyező határozatát fellebbezéssel nem támadták meg, így az jogerőre emelkedett.
	A vizsgálat rámutat arra, hogy az építési hatóság a már hivatkozott határozatának indokolásában rögzítette, hogy azért határozott a telek megosztása mellett, mert így két építési telek alakult ki. Az iratokból az is kitűnik, hogy a telek (megosztás előtti) területén út nem volt, azonban az önálló helyrajzi számú lakótelkek kialakítása csak út létesítésével egyidejűleg volt engedélyezhető. E célból pedig (út létesítése) az építési hatóság a megosztás előtti telek területéből út céljára 188 m2-t (19557/4. helyrajzi számon), - kisajátítás nélkül - igénybe vehetett és lejegyezhetett. Az út céljára igénybe vett terület (188 m2) mindössze 1 m2-el haladta meg a telek megosztás előtti területének (985 m2) 1/5 részét. A Tanács VB szakigazgatási szerve azonban a rendelkezésemre álló adatok szerint a telekjegyzéssel érintett ingatlan tulajdonosának (az 1 m2 területért) kártalanítást nem fizetett, de a hatósági határozattal a magyar állam tulajdonába és a Tanács VB kezelésébe adott út területének ingatlan-nyilvántartási bejegyzését sem kérte a földhivataltól, mint ahogy már hivatkozott megosztást engedélyező határozatának jogerőre emelkedéséről sem értesítette a földhivatalt. 
	Így fordulhatott elő, hogy az említett 188 m2 térmértékű 19557/4. helyrajzi számú út tulajdonjogát panaszos és társai 1979. július 18-án kelt kérelme alapján és nevére - a Járási Földhivatal telekkönyvi részlege - a 20973/1979. iktatószámú határozatával még a kérelem benyújtásának napján az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezte. A bejegyző határozat szerint a bejegyzés az "... 1978. október 23-án Esztergomban kelt szerződés és az 1979. április 15-én engedélyezett vázrajz alapján történt".
	A vizsgálat megjegyzi, hogy a hivatkozott vázrajz nem azonos a megosztást engedélyező hatósági határozat alapjául szolgáló vázrajzzal - mely szerint a megosztást követően keletkező út tulajdonosa a magyar állam, kezelője a Tanács VB - hanem az utóbb említett és áthúzásokkal, kézzel javított eredeti vázrajzra 1979. április 18-i dátummal bélyegző lenyomat és ügykörének megjelölése nélkül, kézzel valaki ráírta, hogy "Érvényes az eredeti, javítás nélküli megosztás, csak a 19557/4. helyrajzi számú út tulajdonosa változik". Ezért a földhivatalnak a bejegyzésre irányuló kérelmet el kellett volna utasítania, de ezt nem tette. Az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés szerint az említett út tulajdonosai panaszos és társai. Ennek ellenére az említett bejegyzést követő több mint 15 év elteltével 1995. május 10. napján kelt 10247/1995. számú levelében az önkormányzat jegyzője arról tájékoztatta az érdekelteket - így panaszost is - hogy az önkormányzat képviselő-testületének 83/1995. (04.20.) számú határozata szerint az Esztergom, Babits útról leágazó 19557/4. helyrajzi számú és 19558/2. helyrajzi számú egybefüggő közterület az Előhegy elnevezést kapta.
	A vizsgálat megállapítja, hogy az önkormányzat jogelődjének, valamint a Járási Földhivatalnak a mulasztása panaszos jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jogának sérelmét eredményezte. Ugyanakkor mulasztásuk panaszos tisztességes eljáráshoz való jogát is sértette, miáltal az említett alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot idézett elő. Az említett visszásságok államigazgatási jogi eszközökkel való orvoslására - az idő múlására is tekintettel - ma már nincs lehetőség. A másodfokon eljáró közigazgatási szerv pedig az önkormányzat jegyzőjének már hivatkozott, panaszos tulajdonhoz való jogát sértő határozatát megsemmisítette, ezért az ügyben ajánlást nem teszek.
	Mivel az önkormányzat már említett tulajdonosi jogokat gyakorló bizottsága hivatkozott határozata szerint elzárkózott a panasz tárgyát képező - jelenleg panaszos és társai tulajdonában álló - "forgalom elől elzárt magánút" térítés nélküli önkormányzat tulajdonba vételétől, ezért tájékoztatja panaszost, hogy sérelmének orvoslását, társaival együtt a bíróságtól kérheti. Kérhetik annak megállapítását, hogy az említett út tulajdonosa az önkormányzat.
	Az adott tájékoztatás mellett panaszos ügyében az eljárást befejezettnek tekintem.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, Esztergom város polgármesterét, jegyzőjét, az Esztergomi Földhivatal, a Komárom-Esztergom Megyei Közlekedési Felügyelet - valamint a másodfokon eljáró közigazgatási szerv - vezetőjét is tájékoztattam.

Budapest, 2001. november 

Lenkovics Barnabás