OBH 2830/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva

Az eljárás megindulása
	A nevének és a személyes adatainak titokban tartását kérő panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalának megküldött beadványában sérelmezte a gyermekvédelmi támogatás biztosításának a helyileg kialakult gyakorlatát.
A panaszos elsősorban azt kifogásolta, hogy  a támogatást ebédjegy formájában kapják az önkormányzattól azzal az indokkal, hogy így biztosítva van az egyes gyermekek számára a napi egyszeri meleg étkezés. A nyári szűnidőben pedig - amikor a napközis étkeztetés szünetel -, az önkormányzat a gyermekvédelmi támogatás összegéből levon egy meghatározott részt az iskolai tankönyvek vásárlási előlegeként.
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében biztosított gyermeki jogok és az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéhez szorosan kötődő jogbiztonság sérelmének az alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam. 
Megkerestem a Katymár Község Önkormányzatának polgármesterét és jegyzőjét, továbbá a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét. A megküldött információk és iratok alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A megállapított tényállás
	Katymár Község Önkormányzata - a helyi körülmények ismeretében - arra törekedett, hogy biztosítsa az óvodás és az iskoláskorú gyermekek megfelelő élelmezését. A képviselő-testület a helyi rendeletében ezért úgy döntött, hogy a rendszeres- és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható, ezek különösen a gyermekintézmények étkezési térítési díjának, a tandíjkötelezettségnek, az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátásának stb. a támogatása. 
A benyújtott kérelmek alapján a rendszeres gyermekvédelmi támogatást az önkormányzat részben pénzben, részben természetben állapította meg.
Az önkormányzat jegyzőjének a tájékoztatása alapján a támogatásra jogosultak az alábbi ellátási formákat vették igénybe (1999. március 31-ei állapot).
 
3 év alatti gyermek
47 fő
a támogatás teljes összegét kifizették

óvodás korú gyermek
71 fő
66 fő esetében a támogatás összege és az étkezési térítési díj közötti különbözetet fizették ki (5 fő részére a támogatás teljes összegét kifizették).

általános iskolás korú gyermek
132 fő
118 fő esetében a támogatás összege és az étkezési térítési díj közötti különbözetet fizették ki (14 fő részére a támogatás teljes összegét kifizették).

középiskolában, illetve felsőoktatási intézményben tanulók	                        
41 fő
a támogatást teljes összegben kifizették.

	A rendszeres gyermekvédelmi támogatás formájáról (pénzbeli, természetbeni) való döntésénél a képviselő-testület figyelembe vette a szülők (gondviselők) kérését, a környezettanulmány alapján megállapított családi körülményeket, a gyermeknek az életkorát és a gyermekekről való gondoskodás megfelelőségét.
A tankönyvtámogatási igénybevételéről (arról, hogy a rendszeres gyermekvédelmi támogatásból tankönyv támogatás címén kerüljön-e levonásra a tankönyvek ára) a szülők külön kérelemben nyilatkoztak, és ennek függvényében vagy a támogatás teljes összegét, vagy a tankönyvek árával csökkentett összegű támogatást fizette ki az önkormányzat.
	A közigazgatási hivatal vezetője arról tájékoztatott, hogy a törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva megvizsgáltatta Katymár Község Képviselő-testületének a szociális igazgatásról és az egyes szociális ellátási formákról, valamint a gyermekek védelméről szóló 1997-ben megalkotott helyi rendeletét, valamint az azt követő években elfogadott módosító rendeleteket. Az 1997. évi önkormányzati rendelet néhány §-áról a közigazgatási hivatal megállapította, hogy azok ellentétesek a magasabb szintű jogszabályokkal és ezért törvénysértőek, továbbá  jogalkalmazási problémákat vetnek fel a helyi rendelet végrehajtását illetően. Ezért a közigazgatási hivatal törvényességi észrevételt tett és felkérte a képviselő-testületet az észrevételek megvitatására és álláspontjának a kialakítására. Az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata mellett a közigazgatási hivatal ellenőrzési jogköre nem terjedt ki ugyanakkor azoknak a határozatoknak a vizsgálatára, amelyekben bírósági eljárásnak volt helye. A döntéshozatali eljárást és a határozat formáját azonban az önkormányzati hatósági ügyekben is vizsgálta és vizsgálhatta a közigazgatási hivatal.
A rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást természetben megállapító egyes határozatokkal kapcsolatban - a természetbeni ellátás biztosítását lehetővé tevő önkormányzati rendelet hatálybalépésének időpontját figyelembe véve - törvényességi aggályok merültek fel, ezért a közigazgatási hivatal megkereste az intézkedés megtételére hatáskörrel rendelkező Bács-Kiskun Megyei Főügyészséget, ahonnan a törvénysértő határozatokkal kapcsolatban megtett ügyészi intézkedésekről tájékoztatást kértem.
Az ügyészi vizsgálat befejezéséig a vizsgálati eljárásomat felfüggesztettem. 
A főügyészség vezetője a törvényességi vizsgálatot elvégezte és tájékoztatott a megtett ügyészi intézkedésekről. A tájékoztatás szerint az ügyészség vezetője felszólalással élt az önkormányzat polgármesterénél a törvénysértő jogalkalmazási gyakorlat miatt, és a kifogásolt egyedi határozatokkal szemben óvást jelentett be.  

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

Az ügy jogszabályi háttere
1993. évi III. törvény  a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (Sztv.) 
26. § A települési önkormányzat a rendeletében meghatározott módon és feltételek szerint a szociálisan rászorultak részére az e törvényben meghatározott pénzbeli ellátásokat kiegészítheti, valamint más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat.
138. § A helyi önkormányzat az e törvényben meghatározott rendeletalkotási kötelezettségének a törvény hatálybalépésétől számított hat hónapon belül köteles eleget tenni.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvtv.)
14. § (2) A gyermekek védelmét pénzbeli, természetbeni és személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátások, illetve gyermekvédelmi szakellátások, valamint e törvényben meghatározott hatósági intézkedések biztosítják.
18. § (1) E törvény, valamint a települési önkormányzat rendelete szerint az önkormányzat képviselő-testülete a jogosult gyermeknek kiegészítő családi pótlékot és rendkívüli gyermekvédelmi támogatást folyósít.
(2) A települési önkormányzat a rendeletében meghatározott módon és feltételek szerint a gyermek és a fiatal felnőtt szociális rászorultságára tekintettel az e törvényben meghatározott pénzbeli ellátásokat kiegészítheti, továbbá más pénzbeli támogatásokat is megállapíthat.
28. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testületének döntése alapján a rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható, különösen a védelembe vett gyermekek számára.
(2) Természetbeni ellátás különösen az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátásának támogatása, a gyermekintézmények étkezési térítésének díjkedvezménye, tandíj, egészségügyi szolgáltatásért fizetendő térítési díj, illetve egyéb ellátás kifizetésének átvállalása.
157. § (5) A helyi önkormányzat az e törvényben meghatározott rendeletalkotási kötelezettségének a törvény hatálybalépését követő 6 hónapon belül eleget tesz.

A vizsgálat megállapításai
	A képviselő-testület az egyes szociális ellátási formákat és az egyes ellátási formák megállapításával összefüggő eljárási cselekményeket - az Sztv. felhatalmazása alapján - a 7/1997. (X. 16.) Ktr. sz. rendeletében állapította meg, amely a kihírdetése napján lépett hatályba (1997. október 16.). Az 1997. november 1-jén hatályba lépett Gyvtv. bevezette            - többek között -  a rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás jogintézményét, egyidejűleg felhatalmazta az települési önkormányzatokat arra, hogy a támogatások módját és feltételeit rendeletükben határozzák meg. A Gyvtv. a természetben nyújtott ellátásokról úgy rendelkezett, hogy a települési önkormányzat képviselő-testületének a döntése alapján a rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható, különösen a védelembe vett gyermekek számára. A természetbeni ellátások meghatározásánál a törvény szövege példálozó felsorolást tartalmaz, mely szerint  természetbeni ellátás különösen az általános iskolás gyermekek tankönyv- és tanszerellátásának a támogatása, a gyermekintézmények étkezési térítésének díjkedvezménye, a tandíj, az egyészségügyi szolgáltatásért fizetendő térítési díj, illetve az egyéb ellátás kifizetésének az átvállalása.
Katymár község képviselő-testülete az 1998. február 12. napján hatályba lépett 1/1998.         (II. 12.) Ktr. sz. rendeletében döntött első ízben arról, hogy a rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetbeni ellátás formájában is nyújtható. A hivatkozott -  7/1997. (X. 16.) Ktr. sz. rendeletet módosító - rendeletét a képviselő-testület az 5/2000.        (VI. 1.) Ktr. sz. rendeletével hatályon kívül helyezte. A természetbeni ellátás lehetőségéről ismételten a 10/2000. (X. 19.) Ktr. sz. rendeletében döntött, amely 2000. október 19-én lépett hatályba.
A jogalkotási folyamatot áttekintve megállapítható, hogy a természetben nyújtható ellátások biztosítására az 1998. február 12-étől a 2000. június 1-jéig terjedő időszakban volt jogszabályi lehetőség, a 2000. június 1-jétől 2000. október 18-áig terjedő időszakban [a 10/2000. (X. 19. ) hatályba lépése előtt] pedig a helyi szabályozás hiánya miatt természetbeni ellátást nem lehetett jogszerűen megállapítani. A fentiekből következik az is, hogy a Gyvtv. hatályba lépése (1997. november 1.)  és az 1/1998. (II. 12.) Ktr. sz. rendelet hatályba lépése közötti időben ugyancsak nem volt jogszerűen lehetőség a természetbeni ellátás megállapítására. 
Az ügyészi vizsgálat feltárta, hogy a helyi önkormányzat illetékes bizottsága a Gyvtv. hatályba lépésének napjától 1998. február 11-éig 93 ügyben hozott olyan határozatot, amely arról rendelkezett, hogy a jogosultnak a gyermekvédelmi támogatást étkezési térítési díj kiegyenlítésére kell fordítania.  Az önkormányzat polgármestere pedig 2000. június 1-jétől 2000. október 18-áig 5 ügyben hozott olyan határozatot, amelyben a gyermekvédelmi támogatást természetbeni ellátás formájában állapította meg. A törvénysértő joggyakorlat miatt az ügyészség vezetője felszólalással élt és óvást jelentett be, indítványozva az egyes határozatok törvénysértő voltának a megállapítását. A polgármester a felszólalásban foglaltakkal  egyetértett és az ügyészi indítványok szerinti intézkedést megtette. 
A fentiek alapján megállapítottam, hogy az önkormányzatnak a gyermekvédelmi támogatást biztosító gyakorlata a felvázolt két idő intervallumban visszásságot idézett elő az Alkotmányban meghatározott gyermeki jogokkal összefüggésben és sértette a jogbiztonság követelményét. Az alkotmányos visszásság azonban - az ügyészi felszólalás és a bejelentett óvást követően - a megtett polgármesteri intézkedések következtében megszűnt.
A konkrét ügyben alkotmányos visszásságot nem állapítottam meg, mert a sérelmezett időpontban (1999. június) hatályban volt az  önkormányzat 1/1998. (II. 12.) Ktr. sz. rendelete, amely szerint a gyermekvédelmi támogatások természetbeni ellátás formájában is biztosíthatók voltak.
Megállapítottam továbbá, hogy a jelentésem elkészítésének az időpontjában a képviselő-testületnek a támogatásokkal kapcsolatos helyi rendeletei jogszerűek, mivel a közigazgatási hivatal törvényességi észrevételét a képviselő-testület elfogadta és azt figyelembe véve alkotta meg a 10/2000. (X. 19.) Ktr. sz. rendeletét.
	A fentiekre figyelemmel a konkrét ügyben az önkormányzatnak a gyermekvédelmi támogatást biztosító gyakorlatával kapcsolatban alkotmányos visszásságot nem állapítottam meg. Az önkormányzat képviselő-testülete és az önkormányzat polgármestere az időlegesen fennálló alkotmányos visszásságot megszüntette, ezért ajánlást, kezdeményezést nem teszek.   

Budapest, 2001. április 23.

Gönczöl Katalin