OBH 2408/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	A Jánosháza Cigány Kisebbségi Önkormányzat egyik képviselője beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, amelyben sérelmezte Jánosháza Nagyközség Önkormányzatának az eljárását, működését, illetve azt állította, hogy a polgármester és a jegyző akadályozza a munkáját. 
Az országgyűlési biztos a kisebbségi jogok országgyűlési biztosának a hatáskörét érintő, az önkormányzat működésére vonatkozó panaszt a kisebbségi biztosnak 2001. március 8-án áttette. Egyúttal arról értesítette, hogy a segélyezési- és a büntetőeljárást kifogásoló panaszt vizsgálja.
Jelen vizsgálat a panasznak az önkormányzat segélyezési eljárását érintő részével foglalkozik.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz, a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
	A panaszos 1999-2000 telén három hónapig súlyos fekvőbeteg volt, ezért szociális segély biztosítását kérte Jánosháza Nagyközség Önkormányzatától. 2000 decemberében rendkívüli gyámügyi segélyért is kérelmet nyújtott be, mivel gyermekének kabátját és összes iratát ellopták. A segély segítségével remélte megoldani a mintegy 20 ezer forint költséget jelentő okmányok pótlását, amit szociális helyzetéből adódóan - mint gyermekét egyedül nevelő szülő - nem tudott vállalni. Az önkormányzat a panaszos kérelmét elutasította, ezért kérte az önkormányzati hatósági ügyben a határozat bírósági felülvizsgálatát. A bíróság a kérelemnek helyt adott és az önkormányzati határozat hatályon kívül helyezését követően elrendelte az új eljárást. Az önkormányzat az új eljárásban a panaszos kérelmét ismételten elutasította, ezért újra bírósági eljárásra került sor. A bíróság rövid határidőn belül (2000. június 7; 2000. szeptember 20; 2000. december 4.)  három esetben helyezte hatályon kívül az önkormányzati határozatot az alábbi indokolással: 1) Az önkormányzati eljárásban első és másod fokon ugyanazon előadó járt el;  2) A határozat indokolása nem tartalmazott tényállást, mellőzte az elutasítás indokait; 3) A határozat hiányosan tartalmazta a megállapított tényállást és az annak  alapjául elfogadott bizonyítékokat, nem tartalmazta a mérlegelés szempontjait.
A harmadik hatályon kívül helyezést követően 2001. január 15-én kelt beadványában a  panaszos azt sérelmezte, hogy az önkormányzat a bírósági döntés útmutatásainak megfelelően nem hozott újabb határozatot. Később a panaszos arról tájékoztatott, hogy az önkormányzat a gyermeke ellopott okmányainak pótlására mindössze 1500 Ft segélyt folyósított, melyet a panaszos a súlyos kiadásokra és a szociális helyzetére tekintettel megalázónak tart.
A megkeresésemre adott válaszában az Önkormányzat közölte, hogy a szociális ellátások körében a panaszos és családja több támogatásban részesült és részesül jelenleg is. A gyógyszerköltségek enyhítésére közgyógyellátási igazolványt biztosítottak a panaszosnak, és a mozgáskorlátozottak közlekedési támogatását is minden évben megkapta. Évek óta mentességet kap a kommunális adó megfizetése alól, a gyermeke pedig kiegészítő családi pótlékban részesül. Minden év augusztusában az általános és középiskolás tanulók, köztük a panaszos leánya is beiskolázási támogatást kap. A településen egyre több a szociális gondoskodást igénylő állampolgár, és a kérelmezők 80 %-ánál megállapítható a szociális rászorultság. A korábbi években a panaszos egyedül nevelte három gyermekét, és ekkor gyakrabban részesült átmeneti támogatásban. 1997-ben 15550 Ft, 1998-ban 5000 Ft, 1999-ben 9000 Ft volt a támogatás összege.
Az önkormányzat arról is tájékoztatott, hogy a panaszos gyermekének elveszett igazolványai pótlására 1500 Ft-os támogatást biztosítottak, melyet a panaszos visszaadott az önkormányzatnak. A megküldött iratok között szerepel, hogy az önkormányzat 2000. december 28-án ismételten elutasította a panaszos átmeneti segély iránti kérelmét.
A panaszos ennek is kérte a felülvizsgálatát, de 2001. február 15-én a bíróság  a felperes  panaszos keresetét e tárgyban a  negyedik ítéletével  elutasította.  Az indokolásban kifejtette, hogy az önkormányzati határozat indokolása tartalmazza a környezettanulmány során szerzett megállapításokat, a panaszos lakáskörülményeit, a család jövedelmi viszonyait. A panaszos és családja ezen felül rendszeres ellátásban is részesül (kiegészítő családi pótlék, közlekedési támogatás, közgyógyellátás, beiskolázási segély). A megyei bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a határozat indokolása megfelelő mélységben tartalmazza a tényállást, az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat, azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv  a határozatot hozta.  Az önkormányzat a bizonyítási eljárás során a szükséges okiratokat beszerezte, több alkalommal környezettanulmányt tartott a felperes panaszosnál. Általánosan követett bírói gyakorlat, hogy a mérlegelés  szempontjait a határozatnak megfelelő mélységben kell tartalmazni. A bíróság kimondta, hogy a  panaszos esetében a határozat a mérlegelés szempontjait tartalmazza, a szempontok alapján megállapítható, hogy az önkormányzat miért döntött a kérelem elutasítása mellett. A megyei bíróság döntése értelmében az önkormányzati mérlegelés nem kirívóan okszerűtlen, jogszabályt nem sért.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
Alapelvek
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
....
(7) A közigazgatási szervek feladataikat gyors és egyszerű eljárással teljesítik.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
Az országgyűlési biztos eljárása és intézkedései
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1993. évi III. törvény  a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
Átmeneti segély
45. § (1) A települési önkormányzat képviselő-testülete a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, valamint időszakosan vagy tartósan létfenntartási gonddal küzdő személyek részére a rendeletében meghatározott átmeneti segélyt nyújt. Átmeneti segély pénzintézeti tevékenységnek nem minősülő kamatmentes kölcsön formájában is nyújtható.
(2) Az átmeneti segély adható alkalmanként és havi rendszerességgel. Az alkalmankénti segély gyógyszertámogatásként, illetve az egészségbiztosítás által nem vagy csak részben támogatott egészségügyi szolgáltatás díjaként is megítélhető. A havi rendszerességgel adott átmeneti segély jövedelemkiegészítő támogatásként, rendszeres nevelési támogatásként, továbbá az önkormányzat rendeletében meghatározott más ellátási formaként is nyújtható.
(3) Elsősorban azokat a személyeket indokolt átmeneti segélyben részesíteni, akik önmaguk, illetve családjuk létfenntartásáról más módon nem tudnak gondoskodni, vagy alkalmanként jelentkező többletkiadások, különösen betegség, elemi kár miatt anyagi segítségre szorulnak.
(4) A fővárosban - ha a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzat másként nem állapodik meg - a hajléktalanok átmeneti segélyezése a fővárosi önkormányzat feladata.

Az érintett alkotmányos jogok
Az 1949. évi XX. törvény a Magyar  Köztársaság Alkotmánya
Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam".
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az ügyben  az eljárási szabályok sorozatos megsértésével  és nem a kifogásolt határozatok érdemi döntésével kapcsolatban folytattam vizsgálatot.
A vizsgálat megállapította, hogy a 2000. december 4-i keltezésű  új eljárásra való kötelezést követően az önkormányzat 2000. december 28-án negyedszerre is meghozta az elutasító határozatot. A vizsgálat az eljárási határidőket érintően nem tárt fel alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot.
Kirívó mulasztásnak és kifogásolható eljárásnak minősül azonban, hogy a vizsgált önkormányzati hatósági ügyben az önkormányzat negyedszerre tudott olyan döntést hozni, amely az államigazgatási eljárás szabályainak megfelelt. Súlyos hibaként róható fel az önkormányzatnak, hogy az első esetben első és másod fokon ugyanazon előadó járt el, másodszorra a határozat indokolása nem tartalmazott tényállást, mellőzte az elutasítás indokait, harmadszorra pedig a határozat hiányosan tartalmazta a megállapított tényállást és az annak  alapjául elfogadott bizonyítékokat, nem tartalmazta a mérlegelés szempontjait.
Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kimondta, hogy a jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működik alkotmányosan a jogszolgáltatás. ... A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű fogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró más jogalanyok és állami szervek magatartását.
Az Alkotmánybíróság 6/1998. (III. 11.) AB határozata rámutatott, hogy: "... A "tisztességes eljárás" fair trial) követelménye nem egyszerűen egy a bíróságnak és az eljárásnak itt megkövetelt tulajdonságai közül (ti. mint "igazságos tárgyalás"), hanem az idézett alkotmányi rendelkezésben foglalt követelményeken túl - különösen a büntetőjogra és - eljárásra vonatkozóan - az  57. § többi garanciájának teljesedését is átfogja.
Ezen túlmenően a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmányának és az Emberi Jogok Európai Egyezményének - az Alkotmány 57. §-a tartalmához és szerkezetéhez mintát adó - eljárási garanciákat tartalmazó cikkei általában elfogadott értelmezése szerint a fair trial olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet csupán megítélni. Ezért egyes részletek hiánya ellenére éppúgy, mint az összes részletszabály betartása dacára lehet az eljárás "méltánytalan" vagy "igazságtalan", avagy "nem tisztességes".
Természetesen különbözik egy adott eljárás fair voltának megítélése az abban az ügyben döntő nemzetközi bizottságok vagy bíróság eljárásában a magyar Alkotmánybíróság lehetőségeitől, amely elvont normakontrollt végez. Ez utóbbiban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség.
Az Alkotmánybíróság a 38/1994. (VI. 24.) AB határozatával kifogásolta az egyik önkormányzat átmeneti segéllyel kapcsolatos szabályozását. Rámutatott, hogy a szociális ellátásról szóló törvény az átmeneti segély rendeltetését szabályozta. Az átmeneti segély juttatásának részletes feltételeit és mértékét az önkormányzat rendeletben állapítja meg. A törvény széles döntési szabadságot biztosít az önkormányzat számára ahhoz, hogy a helyi körülményeket, a település lakosságának szociális helyzetét mérlegelve, más ellátási formák helyi szabályozását is figyelembe véve állapítsa meg az átmeneti segély juttatásának szabályait. Az önkormányzat szabályozási önállósága azonban nem korlátlan e körben. Az önkormányzati törvény  alapján a települési önkormányzat kötelezően ellátandó feladatai közé tartozik az, hogy gondoskodjék a szociális alapellátásról. A szociális ellátásról és igazgatásról szóló törvény kimondja, hogy "A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára munkanélküliek jövedelempótló támogatását, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint". E rendelkezések alapján a települési önkormányzat kötelezően ellátandó feladata az, hogy átmeneti segélyben részesítse azokat, akik a törvényben meghatározott élethelyzetbe kerültek. Mindezek alapján a szociális törvény megsértése az átmeneti segély szabályozása során akkor állapítható meg, ha a képviselő-testület olyan módon határozza meg a segély juttatásának a feltételeit, hogy annak következtében a létfenntartásukat veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került, vagy időszakosan, tartósan létfenntartási gondokkal küzdő személyek ellátatlanul maradnak.
	A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzati hatósági ügyben az önkormányzat az államigazgatási eljárás szabályainak mellőzésével hozott  határozataival az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből falakó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott.
A vizsgált ügyben az önkormányzat alkotmányosan szabályozta az átmeneti segély megállapításának feltételeit, de ennek gyakorlati alkalmazása a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben érintette a panaszost, azzal, hogy a mintegy fél év elteltével hozott  határozatok a  tényállás teljes felderítésének és bemutatásának hiánya miatt  sem a panaszost, sem a felülvizsgáló szervet nem győzte meg az elutasítás okáról, tehát a rászorultság megállapításáról vagy annak elutasításáról.

Kezdeményezés
	Felhívom Jánosháza Nagyközség Önkormányzata polgármesterének figyelmét, hogy a hasonló esetek jövőbeni elkerülése érdekében az önkormányzati hatósági ügyekben a feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok kiküszöbölése érdekében mindenkor tartsa be az államigazgatási eljárás szabályait, és erre hívja fel munkatársai figyelmét is.
Kérem Polgármester urat, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról és a megtett intézkedésről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2002. május 30.

Lenkovics Barnabás