OBH 2171/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése

Ügyintéző: dr. Kovács Zzolt

Tárgy: Az egészségügyi alapellátás biztosítása a
nem önkormányzati oktatási intézményekben
Az eljárás megindítása:
	A panaszos a Magyar Alapítványi, Egyesületi és Magánoktatási Intézmények Egyesülete nevében az Országgyűlési Biztos Hivatalához írott beadványában kifogásolta, hogy a helyi önkormányzatok különböző módon értelmezik a nem önkormányzati oktatási intézményekben is kötelező egészségügyi alapellátás biztosítására vonatkozó jogszabályokat. Az ifjúság kiemelt védelemhez, valamint a testi lelki egészséghez fűződő alkotmányos jogának valamint a jogbiztonság sérelmének lehetőségére tekintettel vizsgálatot indítottam.

A tényállás
	A csatolt iratokból megállapítható, hogy egyes önkormányzatok a nem önkormányzati fenntartású óvodákba járó gyermekek iskola-egészségügyi ellátására nem jelölték ki a megfelelő személyzetet, a fenntartóval pedig nem kötöttek szerződést. Álláspontjuk szerint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a minisztert a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeinek rendeleti szabályozására jogosítja, és e szerint az iskola-egészségügyi ellátást szabályozó 26/1997. (IX.3.) NM rendelet az önkormányzatokat csak az általuk fenntartott intézmények esetében kötelezi az ellátás szervezésére, az oktatási intézmények egészségügyi ellátását a fenntartók kötelesek biztosítani.
	Az önkormányzatok többsége azonban nem osztja ezt a véleményt. Kikértem az egészségügyi miniszter álláspontját is, és a beszerzett adatok alapján a következőket állapítottam meg:

Az  ügy jogi háttere:

•	1949. évi XX. tv. 			a Magyar Köztársaság Alkotmánya 
•	1990. évi LXV. tv. 		a helyi önkormányzatokról
•	1993. évi LIX. tv. 			az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
•	1993. évi LXXIX. tv.		a közoktatásról szóló
•	1997. évi CLIV. tv. 		az egészségügyről
•	1997. évi LXXXIII. tv. 		a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól
•	217/1997. (XII.1.) Korm. r.	az 1997. évi LXXXIII. tv. végrehajtásáról
•	26/1997. (IX.3.) NM r.		az iskola-egészségügyi ellátásról

Az  alkalmazott jogszabályok:
A Magyar Köztársaság Alkotmánya 
•	16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
•	97. § b) A miniszter rendeletben szabályozza a helyi önkormányzatok által fenntartott intézmények működésének szakmai követelményeit,(...)
•	
•	1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
•	
•	25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály (...) fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra,(...) jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását. A megkeresett szerv állásfoglalásáról, illetve esetleges intézkedéséről hatvan napon belül értesíti az országgyűlési biztost.
•	
•	A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 
•	 41. § (5) A nevelési-oktatási intézménynek gondoskodnia kell a rábízott gyermekek, tanulók felügyeletéről, a nevelés és oktatás egészséges és biztonságos feltételeinek megteremtéséről, a tanuló- és gyermekbaleseteket előidéző okok feltárásáról és megszüntetéséről, a gyermekek, tanulók rendszeres egészségügyi vizsgálatának megszervezéséről, ennek keretében különösen, hogy az óvodába járó gyermek, valamint a tankötelezettség végéig az általános iskolába, középiskolába, szakiskolába járó tanuló évenként legalább egyszer fogászati, szemészeti és belgyógyászati vizsgálaton vegyen részt, továbbá az általános iskolában, középiskolában és szakiskolában évente két alkalommal a tanulók fizikai állapotának méréséről.
54. § (1) A közoktatási intézmény vezetője felelős az intézmény szakszerű és törvényes működéséért, a takarékos gazdálkodásért, gyakorolja a munkáltatói jogokat, és dönt az intézmény működésével kapcsolatban minden olyan ügyben, amelyet jogszabály vagy kollektív szerződés (közalkalmazotti szabályzat) nem utal más hatáskörébe. Az alkalmazottak foglalkoztatására, élet- és munkakörülményeire vonatkozó kérdések tekintetében jogkörét jogszabályban előírt egyeztetési kötelezettség megtartásával gyakorolja. A nevelési-oktatási intézmény vezetője felel továbbá a pedagógiai munkáért, az intézmény ellenőrzési, mérési, értékelési és minőségbiztosítási rendszerének működéséért, a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatok megszervezéséért és ellátásáért, a nevelő és oktató munka egészséges és biztonságos feltételeinek megteremtéséért, a tanuló- és gyermekbaleset megelőzéséért, a gyermekek, tanulók rendszeres egészségügyi vizsgálatának megszervezéséért. A nevelési-oktatási intézmény vezetője rendkívüli szünetet rendelhet el, ha rendkívüli időjárás, járvány, természeti csapás vagy más elháríthatatlan ok miatt a nevelési-oktatási intézmény működtetése nem biztosítható, vagy az intézkedés elmaradása jelentős veszéllyel, illetve helyrehozhatatlan kárral járna. Intézkedéséhez be kell szerezni a fenntartó egyetértését, illetve, ha ez nem lehetséges, a fenntartót haladéktalanul értesítenie kell.
•	80. § (1) A jegyző, főjegyző a 79. § (3) bekezdésében meghatározott munkarend szerint látja el a nem helyi önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézmény fenntartói tevékenységének törvényességi ellenőrzését. (2) A jegyző, főjegyző a hatósági ellenőrzés keretében vizsgálja, hogy a fenntartó a nevelési-oktatási intézményt az alapító okiratban és a működéshez szükséges engedélyben meghatározottak szerint működteti-e. (3) A jegyző, főjegyző a törvényességi ellenőrzés körében - megfelelő határidő biztosításával - felhívja a fenntartót a törvénysértés megszüntetésére. 
•	81. § (1) Ha a nevelési-oktatási intézményt nem helyi önkormányzat, illetve nem állami szerv tartja fenn ... d) az óvodai, iskolai, kollégiumi felvétel, továbbá az óvodai elhelyezés, a tanulói jogviszony, illetőleg a kollégiumi tagsági viszony fenntartása - írásbeli megállapodásban - fizetési kötelezettséghez köthető...;
•	e) a nevelési-oktatási intézmény - a fenntartó és a feladat ellátásáért felelős helyi önkormányzat között létrejött írásbeli megállapodás (a továbbiakban: közoktatási megállapodás) keretei között - részt vehet az e törvényben meghatározott önkormányzati feladatok megvalósításában. A közoktatási megállapodás keretében a nevelés és oktatás a gyermekek, tanulók számára ingyenessé válik, és a megállapodás keretei között nem lehet alkalmazni a d) pontban foglaltakat. (3) A közoktatási megállapodás tartalmát a felek szabadon állapítják meg azzal a megkötéssel, hogy a megállapodásnak tartalmaznia kell: a) a nevelési és oktatási feladatokat; b) a gyermekek, tanulók számát; c) az óvodai nevelési feladatokban, illetve a tankötelezettség teljesítésével és az iskolai neveléssel és oktatással összefüggő feladatokban való részvételt, s ezzel összefüggésben a fenntartói irányítás egyes jogosítványai gyakorlásának a megbízóra történő esetleges átruházását; d) azt az időszakot, amelyre a szerződést kötötték; e) a fenntartó által a feladatellátáshoz igénybe vehető forrásokat, valamint az ehhez nyújtott kiegészítő támogatás összegét, továbbá azokat a szolgáltatásokat, amelyek a megállapodás alapján a gyermekek, tanulók, szülők részére ingyenessé válnak, illetőleg amelyeket térítési díjért vehetnek igénybe.
•	
•	1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről
•	143. § Az egészségügy szervezésével és irányításával kapcsolatos feladatok ellátásáért, valamint az ezekkel összefüggő jogok gyakorlásáért és kötelezettségek teljesítéséért való felelősség - az e törvényben foglaltaknak megfelelően - az Országgyűlést, a Kormányt, az egészségügyi minisztert, az ÁNTSZ-t, illetőleg a helyi önkormányzatokat, továbbá az egészségbiztosítási szerveket, valamint az egészségügyi intézmény fenntartóját terheli.
152. § (1) A települési önkormányzat az egészségügyi alapellátás körében gondoskodik: a) a háziorvosi, házi gyermekorvosi ellátásról, b) a fogorvosi alapellátásról, c) az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátásról, d) a védőnői ellátásról, e) az iskola-egészségügyi ellátásról.

•	1997. évi LXXXIII. törvény a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól
10. § (1) A biztosított a betegségek megelőzését és korai felismerését szolgáló egészségügyi szolgáltatások keretében az alábbi vizsgálatokra jogosult: c) a 6-18 éves korosztály (...) az iskola- és ifjúságegészségügyi ellátás keretében végzett szűrővizsgálatokra,

•	217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet az 1997. évi LXXXIII. tv. végrehajtásáról
13. § (1) A biztosítottak által térítésmentesen vagy részleges térítési díj megfizetése mellett igénybe vehető, valamint az Ebtv. 18. §-ában szereplő, a Kormány rendeletében meghatározott egyes a központi költségvetésből átadott forrásból finanszírozandó egészségügyi szolgáltatások finanszírozása az OEP által a (2) bekezdésben foglaltak szerint megkötött finanszírozási szerződések alapján történik. (2) Az OEP a finanszírozási szerződéseket a) az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. tv. alapján megkötött kapacitáslekötési megállapodások alapján, b) az a) pontban említett területi finanszírozási normákat meghaladó kapacitásokra az egészségügyi miniszter egyetértő nyilatkozata alapján, c) az a)-b) pontban nem szereplő egészségügyi szolgáltatások tekintetében e rendelet rendelkezései szerint köti meg.
•	14. § (1) A finanszírozási szerződést az OEP az egészségügyi szolgáltatóval köti meg. (2) Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. tv. 152. §-a értelmében a települési önkormányzatok kötelező feladatát képező egészségügyi alapellátás körébe tartozó egészségügyi szolgáltatások (háziorvosi, házi gyermekorvosi, körzeti védőnői és fogorvosi) tekintetében a feladat ellátására kötelezett települési önkormányzat minősül egészségügyi szolgáltatónak, amennyiben nem hozott létre a feladat ellátására önkormányzati intézményt.
•	16. § (1) Az OEP az Ebtv. 10. §-a szerint a betegségek megelőzését és korai felismerését szolgáló egészségügyi szolgáltatások közül az EüM rendelet alapján az iskola- és ifjúság-egészségügyi ellátás feladatkörébe tartozó szűrővizsgálatok finanszírozására azzal az egészségügyi szolgáltatóval köt finanszírozási szerződést, amely a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. tv. hatálya alá tartozó nevelési-oktatási intézménnyel a feladat ellátására megállapodást kötött. (2) Amennyiben az (1) bekezdés szerinti nevelési-oktatási intézményben az iskola- és ifjúság-egészségügyi feladatok ellátására teljes vagy részmunkaidőben az egészségügyi miniszter rendeletében e tevékenység ellátására előírt szakképesítéssel rendelkező személy(eke)t foglalkoztat(nak), az OEP a finanszírozási szerződést a nevelési-oktatási intézmény fenntartójával vagy a fenntartó által kijelölt egészségügyi szolgáltatóval köti meg. (3) Az Ebtv. 10. §-a szerint a betegségek megelőzését és korai felismerését szolgáló egészségügyi szolgáltatások közül az egészségügyi miniszter rendelete alapján a körzeti védőnői szolgálat feladatkörébe tartozó szűrővizsgálatok finanszírozására az OEP a finanszírozási szerződést a körzeti védőnői szolgálatot működtető települési önkormányzattal köti meg. (4) Amennyiben a (3) bekezdésben említett települési önkormányzat nyilatkozatával hozzájárul ahhoz, hogy a finanszírozási szerződést a körzeti védőnői szolgálatot működtető egészségügyi szolgáltató kösse meg, az OEP a finanszírozási szerződést a nyilatkozatban foglaltak szerint köti meg. (5) Az (1)-(4) bekezdésben nem szereplő és az Ebtv. 10. §-a szerint a betegségek megelőzését és korai felismerését szolgáló egészségügyi szolgáltatásra az OEP, az egészségügyi rendelete szerint a szolgáltatás nyújtására kötelezett egészségügyi szolgáltatóval, a szolgáltató egyéb finanszírozott tevékenysége keretében köt finanszírozási szerződést.

26/1997. (IX. 3.) NM rendelet az iskola-egészségügyi ellátásról
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 97. §-ának b) pontjában, valamint az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény végrehajtásáról szóló 16/1972. (IV. 29.) MT rendelet 37. §-a (1) bekezdésének b) pontjában kapott felhatalmazás alapján, a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 41. §-ának (5) bekezdése végrehajtására - a művelődési és közoktatási miniszterrel egyetértésben - a következőket rendelem el:
1. § (1) A 3-18 éves korosztály (...) megelőző jellegű, az egészségügyi alapellátás keretében szervezett iskola-egészségügyi ellátásban (a továbbiakban: iskola-egészségügyi ellátás) való rendszeres részvételéről [a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 10. § (1) bekezdés b)-c) pont] az óvodák és iskolák (a továbbiakban együtt: nevelési-oktatási intézmények) e rendeletben foglaltak szerint gondoskodnak.
2. § (1) Az iskola-egészségügyi orvosi ellátást valamennyi nevelési-oktatási intézményre kiterjesztve kell intézményenként vagy több intézmény ellátásának közös biztosításával megszervezni, iskolaorvos és védőnő teljes vagy részmunkaidőben történő foglalkoztatásával. Az iskola-egészségügyi ellátást végző iskolaorvos és védőnő tevékenységét a gyermek, tanuló háziorvosával (házi gyermekorvosával), illetőleg körzeti védőnőjével egyeztetve és vele együttműködve végzi.

A vizsgálat megállapításai:
	A panasz megalapozott, mert a jogalkalmazók körében a vonatkozó jogszabályok értelmezésében és az abban foglalt kötelezettségek kötelezettjeinek személyében vita keletkezett. A vonatkozó jogszabályok rendelkezése tehát nem egyértelmű, azaz félrérthető. A vita lényegét összefoglalva abban látom, hogy a jogalkalmazók számára a kérdést érintő jogszabályok szóhasználata nem teljesen egyértelmű. Az egészségügyi alapellátási kötelezettségen belül nem egyértelmű, hogy az egyes feladatok végrehajtásáért, így az egészségügyi ellátásért, annak megszervezéséért és finanszírozásáért mely szervek felelősek. 
	Az egyik jogszabályban az intézmény, vagy annak vezetője a kötelezett, a másikban a fenntartó. Az Ötv. az önkormányzatok kötelezettségeit rendezi, de a részletszabályok kidolgozására a minisztert kötelezi. E felhatalmazás félreérthető, mert csak az önkormányzatok által fenntartott intézményekre vonatkozóan írja elő. Az adott önkormányzat jegyzője az önkormányzatok által fenntartott intézmények között csak az oktatási intézményeket érti, és abból kizárja az egészségügyi intézmények működésére vonatkozó szabályozást.
	A fentiek értelmében az adott önkormányzat jogértelmezésén múlik, hogy a településen működő nem önkormányzati fenntartású intézményben megszervezik és finanszírozzák az iskola-egészségügyi ellátást, vagy csupán ellenőrzik annak meglétét, és amennyiben annak hiányát állapítják meg, úgy megtagadják a működési engedély kiadását.
	Az iskola-egészségügyi ellátás hiányának veszélye az Alkotmány 16. §-ban deklarált ifjúság kiemelt védelemhez, valamint a 70/D. §-ban biztosított testi lelki egészséghez fűződő alkotmányos jogának valamint a 2. §. (1) bekezdéséből következő jogbiztonság követelménye sérelmének lehetőségével összefüggésben alkotmányos visszásságot okoz.
	Ha az országgyűlési biztos azt állapítja meg, hogy valamely visszásság a jogszabály fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, az 1993. évi LIX. tv. 25 §-ban foglalt jogosultsága alapján javasolhatja a jogalkotásra jogosult szervnek a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.
	A kérdést rendező magasabb rendű jogszabályokra tekintettel módosítására, kiegészítésére a végrehajtási rendeletek esetében kellene sort keríteni. Az iskola-egészségügyi ellátásról szóló 26/1997. (IX. 3.) NM rendelet kiadására a művelődési és közoktatási miniszterrel egyetértésben került sor, ezért annak módosítására az egészségügyi miniszter és az oktatási miniszter együttesen jogosult.

Ajánlás:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. § -ban biztosított jogommal élve felhívom a Kormányt, hogy a több szaktárcát érintő jogszabály alkalmazása körül felmerült értelmezési vitát rendezze, és szükség esetén a végrehajtási jogszabályok módosítására intézkedjen. Kérem a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, hogy a szaktárcák egyeztetett álláspontjáról 60 napon belül tájékoztasson.

Budapest, 2001. november 9.

Lenkovics Barnabás