J e l e n t é s 
az OBH 1827/2001. számú ügyében

								Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
Panaszos első alkalommal 1997. február 25-én fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, beadványában birtokvédelmi kérelmének lassú ügyintézését sérelmezte (OBH 3344/1997.). Az országgyűlési biztos úgy tájékoztatta panaszost, hogy nincs vizsgálati jogosultsága addig, amíg az önkormányzat nem fejezi be eljárását.
Panaszos 2001. év elején ismételten beadvánnyal fordult az országgyűlési biztoshoz, melyben előadta, hogy az 1997-ben kelt birtokvédelmi határozat végrehajtása négy év alatt nem történt meg. 
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményének, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanújával indult. Megkerestem és tájékoztatást, valamint a vonatkozó iratok megküldését kértem a Budapesti II. kerületi önkormányzat jegyzőjétől.

A megállapított tényállás
Az iratokból megállapítható, hogy  panaszos 1997. január 23-án kelt beadványában kért birtokvédelmet a jegyzőtől annak az ingatlannak a tulajdonosával szemben, ahol feleségével 1963. októbere óta élnek. Kérelme szerint az ingatlan haszonélvezője 1997. januárjában kizárta őket az ingatlanból, a zárakat lecserélte, a házban elhelyezett ingóságaikhoz nem jutnak hozzá. Az iratanyag áttekintése, valamint a felek kétszeri (február 6-i és 17-i) meghallgatását követően a jegyző 1997. február 28-án - a III-612/3/1997. számú - határozatával birtokvédelemben részesítette panaszost és feleségét. 
A határozat megállapította, hogy az ingatlan 1993-ban váltott tulajdonost. Az addigi - külföldön élő - három tulajdonostárs egy budapesti kiskorúnak adta el az ingatlant, melyen egy nagyszülő szerzett haszonélvezeti jogosultságot. Az adásvételi szerződés rögzítette, hogy az ingatlan lakottan kerül értékesítésre. A tulajdonos törvényes képviselője, a haszonélvező és a bérlők 1996. június 13-án ügyvéd által készített megállapodásban rögzítették, hogy panaszos és felesége kényszerbérlőnek minősülnek és 1996. év végéig ki kell költözniük a lakásból.
Az új tulajdonosok és panaszos - 1993. június 28-án - szerződést kötöttek. Eszerint panaszos és felesége a lakás használatáért bérleti díjat nem fizetnek, hanem gondoskodnak a ház állagmegóvásáról. Amennyiben ennek nem tesznek eleget, az azonnal felmondási okként szolgál a tulajdonosnak. Egyebekben a szerződés rögzítette, hogy 1993. év végéig a felek megállapodnak a lakók esetleges kiköltözésének feltételeiről. A kiskorú tulajdonos törvényes képviselője a birtokvédelmi eljárás során úgy nyilatkozott, hogy az 1993. június 28-án megkötött szerződést felmondta, erre vonatkozó iratot azonban nem csatolt be. 
A II. kerületi Lakás- és Helyiséggazdálkodási Iroda 1996. július 18-án kelt levelében tájékoztatta panaszost és feleségét arról, hogy a hatályos jogszabályok szerint nem minősülnek kényszerbérlőnek. A bérlők ezért tévedés jogcímén megtámadták az 1996. június 13-án kelt megállapodást, egyúttal nem fogadták el az 1996. december 31-ig vállalt kiköltözést.
1997. március 12-én a kötelezettek a Budapesti II. és III. kerületi Bíróságon keresetet nyújtottak be a birtokvédelmi határozat ellen, egyúttal kérték a határozat végrehajtásának felfüggesztését.
1997. március 25-én kelt levelében kérte panaszos és felesége ügyvédje a végrehajtás foganatosítását pénzbírság kiszabásával, egyúttal csatolt egy 1997. március 18-án készült jegyzőkönyvet, melyben panaszos úgy nyilatkozott - két tanúval igazolva -, hogy megkísérelt birtokba lépni, azonban ez sikertelen volt. Április 15-én a hatóság 8.000 Ft. végrehajtási bírsággal sújtotta a tulajdonost és a haszonélvezőt. 
Panaszos 1997. március végén törvényességi kérelmet nyújtott be az I. és XII. kerületi Ügyészségre. Az iratok áttekintése után az ügyész felszólalással élt a végrehajtás foganatosítására. A jegyző a felszólalással egyetértett és határozatában 1997. június 26-ra rendelte el a birtokvédelmi határozat végrehajtását rendőrségi közreműködéssel. A végrehajtás sikertelen volt, mivel az egyik lakrész le volt zárva és ennek felnyitásához panaszos nem gondoskodott lakatosról. 
Ezt követően a jegyző ismét elrendelte a karhatalmi végrehajtást. A kötelezettek jogi képviselője úgy tájékoztatta az önkormányzat ügyintézőjét, hogy a birtokháborítás megszüntetése iránti per tárgyalását a II. és III. kerületi Bíróság felfüggesztette, tekintettel arra, hogy ugyanezen bíróság előtt ugyanezen felek között szerződés érvénytelenségének megállapítása iránt per van folyamatban. Ezért a jegyző saját hatáskörében - a karhatalmi végrehajtást elrendelő - határozatát visszavonta, majd 1998. február 10-én újfent elrendelte a rendőrségi közreműködéssel történő végrehajtást 1998. március 12-re. A végrehajtás ismét sikertelen volt, tekintettel arra, hogy a kertben szabadon engedett kutya miatt nem lehetett az ingatlanba bejutni. 
A II. és III. kerületi Bíróság 1998. április 9-én végzésében a felperesnek az önkormányzati határozat végrehajtásának felfüggesztésére irányuló kérelmét elutasította. 
Panaszos jogi képviselője 1998. június 25-én ismételten, soron kívül kérte a végrehajtás elrendelését, majd 1999. február 23-án pénzbírság alkalmazását. A hatóság 1999. február 26-án 70.000 Ft. pénzbírsággal sújtotta a tulajdonost. A panaszos jogi képviselője szeptember 28-án, november 8-án, majd 2000. április 20-án ismét kérelmezte a végrehajtási bírság kiszabását. 2000. április 26-án kelt levelében a hatóság felhívta a panaszost, hogy két tanúval igazolja azt, hogy nem tud az ingatlanba bejutni. Ennek a felhívásnak panaszos eleget tett. Április 29-én a hatóság 100.000 Ft. bírsággal sújtotta a tulajdonost és a haszonélvezőt egyetemlegesen.  
November 5-én panaszos jogi képviselője arról tájékoztatta az önkormányzatot, hogy panaszos megállapította, hogy az ingatlanon jelentős átalakítások történtek. Erre tekintettel a hatóság 2001. március 12-én helyszíni szemlét tartott, mely során megállapították, hogy az utca fronti kerítést teljes mértékben átalakították. Panaszos jogi képviselője ismételten kérelmet terjesztett elő a legmagasabb összegű végrehajtási bírság kiszabására. 2001. március 22-én kelt határozatában az önkormányzat ismételten 100.000 Ft. bírsággal sújtotta a tulajdonost és a haszonélvezőt. 
Azóta az ingatlanon további átalakítások történtek, az ingatlanba panaszos továbbra sem tud bejutni.

Az ügy jogszabályi háttere
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja.
(3) A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult. A szakhatóság a hozzájárulását (20. §) az ügyben eljáró közigazgatási szerv határozatának meghozataláig módosíthatja vagy vonhatja vissza.
77. § (1) A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja.
81. § Ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére (ingatlan birtokba adására, lakás kiürítésére stb.) vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban: meghatározott cselekményre) irányul, a végrehajtást az a legalsóbb fokú közigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Ha nem a végrehajtást elrendelő közigazgatási szerv jogosult a foganatosításra, e célból az illetékes szervet kell megkeresni.
82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
85. § (1) A végrehajtást elrendelő, illetőleg foganatosító szerv vagy felettes szerve - hivatalból vagy kérelemre - elrendelheti a végrehajtás felfüggesztését, ha a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése várható, vagy ha a felfüggesztést különös méltánylást érdemlő körülmény indokolja.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.

Ptké. 26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes.
(2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
Ptké. 27. § (4) A bíróság elrendelheti a birtoklás kérdésében hozott határozat végrehajtásának felfüggesztését, ha a rendelkezésre álló adatok alapján a határozat megváltoztatása várható.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
Megállapítom, hogy a jegyző az 1997. január 23-án kelt birtokvédelmi kérelem benyújtását követően a csatolt iratokat áttanulmányozta, a feleket két alkalommal meghallgatta, majd határozatot hozott. A III-612/3/1997. számú birtokvédelmi határozat meghozatalával kapcsolatos eljárás az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) megfelelt, ezért ezzel összefüggésben alkotmányos joggal összefüggő visszásság nem merült fel. 

A birtokvédelmi határozat végrehajtását 1997. március 25-én kérte a panaszos jogi képviselője. A hatóság 8.000 Ft végrehajtási bírságot szabott ki. 
 A jegyző először az I. és XII. kerületi Ügyészség felszólalását követően rendelte el a birtokvédelmi kérelem végrehajtásának foganatosítását rendőri közreműködéssel, mely sikertelen volt, mivel panaszos - a végrehajtást elrendelő határozatban foglalt felhívás ellenére - nem gondoskodott lakatosról.

Ezután a kérelmezők jogi képviselője újra kérte a határozat végrehajtását, ezért a jegyző elrendelte a karhatalommal történő végrehajtást - december 4-re -, azonban ezt saját hatáskörében visszavonta. Döntését azzal indokolta, hogy a bíróság a birtokháborítási per tárgyalását felfüggesztette, tekintettel arra, hogy a felek között szerződés érvénytelensége megállapítása iránt ugyanezen bíróság előtt per van folyamatban. 
A jegyző ezen döntésével figyelmen kívül hagyta a Ptk. azon rendelkezését mely kimondja, hogy a birtoklás kérdésében hozott határozatot annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított (Ptké. 26. § (2)). Tekintettel arra, hogy a bíróság a felpereseknek a birtokvédelmi határozat végrehajtásának felfüggesztésére irányuló kérelméről ekkor nem döntött (a későbbiekben ezt a kérelmet elutasította), a jegyző feladata volt változatlanul a határozat végrehajtása.
Megállapítom továbbá, hogy a végrehajtást elrendelő - III-612/17/1997. számú - határozat visszavonásának jogszabályi feltételei nem álltak fenn. Az Áe. kimondja, hogy ha "a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja" (61. § (1)). Az Áe. kommentárja szerint a határozat akkor jogszabálysértő, ha kiadására az államigazgatási szervnek nem volt hatásköre, illetékessége vagy ellentétes az ügyben irányadó anyagi jogszabállyal vagy az ügy érdemi eldöntését befolyásoló eljárásjogi szabálysértést követtek el, illetve ha a tényállás megállapítása tekintetében megalapozatlan. Ezen okok közül a vizsgált eljárásban egy sem állt fenn. 
A határozat visszavonásával a hatóság szükségtelenül meghosszabbította a végrehajtási eljárást. Ezzel az Alkotmányban deklarált tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a jogállamiság és az ebből eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott. 

Ezt követően a hatóság újra - harmadszorra - elrendelte a végrehajtást, amely ismét sikertelen volt, melyért kizárólag a kötelezett volt a felelős.
A karhatalommal történő végrehajtás többszöri sikertelenségét követően panaszos jogi képviselője 1999. februárjától kezdve a kötelezettek megbírságolását kérte. Megállapítom, hogy a hatóság az 1999. szeptember 28-án és a november 8-án kelt pénzbírság kiszabására irányuló kérelmet nem bírálta el, annak tárgyában meghozott határozat az iratanyagok között nem lelhető fel. Azáltal, hogy a kérelmek tárgyában a jegyző nem hozott határozatot - és ezért a végrehajtási eljárás elhúzódott -, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint a jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben.

A 2000. április 26-án benyújtott újabb pénzbírság kiszabására irányuló kérelmet követően a hatóság felhívta a panaszost, igazolja két tanúval, hogy az ingatlanba nem tud bejutni. Az igazolás megtörténte után 100.000 Ft, majd 2001. márciusban ismét 100.000 Ft. bírságot szabott ki a jegyző. 
A megküldött iratok alapján megállapítható, hogy a hatóság nem tette meg a szükséges intézkedéseket a kiszabott pénzbírságok behajtása érdekében, ezért ezek a határozatok nem érték el céljukat, nem szorították arra a kötelezetteket, hogy eleget tegyenek a birtokvédelmi határozatnak. Ez újfent a végrehajtási eljárás elhúzódásához vezetett, amellyel a hatóság az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelményével és a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott.  

A végrehajtási eljárással kapcsolatban megállapítható, hogy az 1999. év eleje óta folyamatos bírságolások nem vezettek eredményre. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa több jelentésében kimondta (pl.: OBH 931/2000, 4652/2000), hogy "nagyon fontos rendelkezése az Áe.-nek az, amely előírja, hogy a közigazgatási szerv a végrehajtás foganatosítása során azt az intézkedést köteles megtenni, amely - az ügy körülményeit figyelembe véve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését. Ha valamely ügyben az elrendelt intézkedés nem vezet eredményre, az államigazgatási szerv ugyanabban az ügyben egy másik hatékonyabbnak ígérkező intézkedést rendelhet el. Az egy-kétszeri eredménytelen bírságolás után célszerű más végrehajtási módot alkalmazni, különös tekintettel arra, hogy a bírságot kiszabó határozatban reális határidőt kell adni az alaphatározat önkéntes végrehajtására." 

Kezdeményezés
A feltárt visszásságok orvoslása érdekében az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 21. §-ának (1) bekezdése alapján kezdeményezem a Budapesti II. kerületi Önkormányzat jegyzőjénél, hogy a majd öt éve húzódó végrehajtási eljárást soron kívül foganatosítsa, valamint gondoskodjon a kiszabott végrehajtási bírságok behajtásáról.

A vizsgálat során megállapított súlyos, folyamatos jegyzői mulasztások miatt az Obtv. 24. §-a alapján felhívom a Budapesti II. kerületi Önkormányzat polgármesterét, hogy kezdeményezzen vizsgálatot a jegyzővel szemben a vonatkozó jogszabályok alapján. 
 
Kérem a polgármestert és a jegyzőt, hogy a kezdeményezéssel kapcsolatos álláspontjáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2002. február

Lenkovics Barnabás