OBH 1076/2001.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr.Kiss László

Az eljárás megindulása:
	A panaszos sérelmezte, hogy a rendőrjárőr előállította a Szécsényi Rendőrkapitányságra, mert nem volt nála a személyi igazolványa, majd a fogvatartás miatt tett panaszát - amit az intézkedő rendőr elleni feljelentésnek minősítettek - az ügyészi szervek elutasították.
	A panasz alapján az 1993. évi LIX. tv. (Obtv.) 17. § (1) bekezdésére tekintettel az állampolgári jogok korábbi országgyűlési biztosa vizsgálatot rendelt el.

Érintett alkotmányos jog: 
A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság elve, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.) 
A személyes szabadsághoz való jog (Alk. 55. § (1) bek.)

Alkalmazott jogszabályok:
1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről
15. § (1) A rendőri intézkedés nem okozhat olyan hátrányt, amely nyilvánvalóan nem áll arányban az intézkedés törvényes céljával.
(2) Több lehetséges és alkalmas rendőri intézkedés, illetőleg kényszerítő eszköz közül azt kell választani, amely az eredményesség biztosítása mellett az intézkedéssel érintettre a legkisebb korlátozással, sérüléssel vagy károkozással jár.
29. § (1) A rendőr a feladata ellátása során igazoltathatja azt, akinek a személyazonosságát meg kell állapítania. Az igazoltatott köteles a személyazonosító adatait hitelt érdemlően igazolni. A személyazonosság igazolására elsősorban a személyi igazolvány szolgál, elfogadható továbbá minden olyan okmány, amelyből az igazoltatott kiléte hitelt érdemlően megállapítható. A rendőr az általa ismert vagy más jelen lévő ismert kilétű személy közlését is elfogadhatja igazolásként.
(2) Az igazoltatás megtagadása esetén az igazoltatott e célból feltartóztatható, az igazoltatás sikertelensége esetén előállítható, és a személyazonosság megállapítása céljából az igazoltatottól ujjnyomat vehető, fényképfelvétel készíthető, továbbá a külső testi jegyek észlelés és mérés alapján rögzíthetők.
(3) Az igazoltatás csak a személyazonosság megállapításához szükséges ideig tarthat. Az igazoltatottal az igazoltatást követően kérelmére közölni kell az igazoltatás okát, kivéve, ha az a közbiztonság érdekét veszélyezteti.
33. § (2) A rendőr a közbiztonság érdekében a hatóság vagy az illetékes szerv elé állíthatja azt,
a) aki a rendőr felszólítására nem tudja magát hitelt érdemlően igazolni, vagy az igazolást megtagadja;

3/1995. (III. 1.) BM rendelet a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról
13. § (1) A rendőr szabálysértés észlelése esetén feljelentést tesz, vagy jogszabály által meghatározott esetekben helyszíni bírságot szab ki. Figyelmeztetést csak azon szabálysértés esetén alkalmazhat, ahol helyszíni bírságot szabhat ki.
32. § (1) Az igazoltatás során a rendőr elkéri az igazoltatott személyi igazolványát vagy egyéb, személyazonosságot igazoló okmányát. Ha az okmány valódisága kétséges, a rendőr ellenőrző kérdéseket tehet fel. Felszólítja az igazoltatott személyt adatainak bemondására, a bemondott adatokat az okmánnyal összehasonlítja. Ha a körülmények indokolják az igazoltatott személy adatait körözési nyilvántartásban is ellenőrizni kell.
37. § (1) Az igazolás megtagadása vagy a személyi adatok hitelességének hiánya miatt megkezdett előállítás végrehajtását mellőzni kell, ha az intézkedés alá vont személy az előállítás közben megfelelően igazolja magát, vagy személyazonosságát a rendőr megállapította, ellene bűncselekmény gyanúja nem merült fel, vele szemben kényszerítő eszköz alkalmazására nem került sor.
(2) Az előállítás akkor is mellőzhető, ha az igazoltatott személy személyazonossága más, egyszerűbb módon tisztázható. A rendőr a megkezdett, de mellőzött előállításról is jelentést készít.

1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet a közúti közlekedés szabályairól
21. § (5) A gyalogos az úttesten a kijelölt gyalogosátkelőhelyen, ha pedig a közelben kijelölt gyalogosátkelőhely nincs,
a) lakott területen levő főútvonalon az útkereszteződésnél (a járda meghosszabbított vonalában), valamint a menetrend szerint közlekedő jármű megállóhelyén levő járdasziget és az ahhoz közelebb eső járda között (a járdasziget teljes hosszában),
b) egyéb helyen bárhol,
a legrövidebb áthaladást biztosító irányban mehet át.
(6) A gyalogos az úttestre akkor léphet, ha meggyőződött annak veszélytelenségéről. Az úttestre váratlanul nem léphet, köteles az úttesten késedelem nélkül átmenni és tartózkodni minden olyan magatartástól, amely a járművek vezetőit megzavarhatja vagy megtévesztheti.

147/1993. (X. 26.) Korm. rendelet a személyi igazolvány kiadásának 
és nyilvántartásának átmeneti szabályairól (Hatályos 1999. december 31-ig)
A személyi igazolvány használatának szabályai
15. § (2) A személyi igazolványt a tulajdonosa köteles sértetlenül megőrizni, magánál tartani, és a hivatalos személyek felhívására azt személyazonosságának igazolása céljából átadni.

168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról
A személyazonosító igazolvány birtokban tartására vonatkozó szabályok
31. § (1) Az érvényes személyazonosító igazolványt a polgár, a menekült vagy bevándorolt jogállású személy köteles sértetlenül megőrizni, jogszabályban meghatározott esetekben és módon, felhívásra bemutatni, a visszavonás elrendelésekor vagy a jogosultság megszűnésekor, illetőleg az új állandó személyazonosító igazolvány kiadásakor a személyazonosító igazolvány átvételére jogosult hatóságnak leadni.
49. § (1) Ez a rendelet 2000. január 1-jén lép hatályba.
(2) A rendelet hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti:
a) a személyi igazolvány kiadásának és nyilvántartásának átmeneti szabályairól szóló 147/1993. (X. 26.) Korm. rendelet,

17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet egyes szabálysértésekről
Személyi igazolvánnyal kapcsolatos kötelesség megszegése
2. § (1) Aki a személyi igazolvánnyal kapcsolatos rendelkezéseket megszegi,
tízezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatt az eljárás a rendőrség hatáskörébe tartozik.
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatt a rendőrség helyszíni bírságot szabhat ki.

Közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértése
51. § Aki a közúti közlekedés szabályait - a 43-50. § -ban meghatározott eseteken kívül - megszegi,
tízezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.

Megállapított tényállás:
	A panaszos 2000. február 26-án Szécsényben nem a kijelölt gyalogátkelőhelyen ment át az úttesten. A mögötte gépkocsival elhaladó rendőrjárőr rászólt, de a figyelmeztetést nem hallotta és átment a szemközti járdára, ahol az üzlete volt. A rendőrautó a következő kereszteződésnél visszafordult és a kocsiból kiszálló rendőr a személyazonossága igazolására szólította fel a panaszost. A panaszos igazolványa a helyszín közelében parkoló - beadványa szerint kb. 10 m-re lévő - gépkocsijában maradt. A panaszos személyesen ismerte a rendőrrel közösen szolgálatot teljesítő határőr-tiszthelyettest, ezért - mivel a rendőr nem engedte meg, hogy a gépkocsihoz menjen az igazolványért - hozzá fordult segítségért. A panaszos üzlete, ahol szintén igazolták volna, kb. 30 méterre volt. A rendőr ennek ellenére előállította a városi rendőrkapitányságra, ahol kb. 25 percig az előállító helyiségben fogvatartották, majd adatainak megállapítása után szabadon engedték. A panaszos a városban ismert, köztiszteletben álló ember, polgárőr, önkormányzati képviselő, ezért az előállítást indokolatlannak tartotta. A rendőr parancsnoka az előállítást jogszerűnek minősítette. 
	A panaszossal szemben a Szécsényi Rendőrkapitányság, mint I. fokú szabálysértési hatóság, 2000. március 9-én, 0078/2000. szabs. számú határozatával a közúti közlekedési szabályok kisebb fokú megsértése és személyi igazolvánnyal kapcsolatos kötelességszegés szabálysértés elkövetése miatt 5000 forint pénzbírságot szabott ki. A panaszos a közlekedési szabálysértést elismerte, de azt állította, hogy személyazonosságát igazolni tudta volna, ha erre az intézkedő rendőr lehetőséget ad, ezért a határozattal szemben kifogással élt. A kifogást a kapitányságvezető 2000. április 25-én elutasította. A panaszos a pénzbírságot május 5-én befizette.
	A panaszos 2000. március 3-án panaszt jelentett be az intézkedés ellen a rendőrkapitányság vezetőjénél, aki a beadványt, - mivel az jogellenes fogvatartás bűncselekmény gyanújára utalt - a Nógrád megyei Ügyészségi Nyomozó Hivatalhoz továbbította. Az áttételről március 28-án levélben tájékoztatta a panaszost. A Nyomozó Hivatal a nyomozást a 28/2000. számú határozatával megtagadta, a benyújtott panaszt a Balassagyarmati Városi Ügyészség elutasította.
	A Nógrád Megyei Főügyészség a határozatokat megalapozatlanság miatt 2000. június 1-én hatályon kívül helyezte és a Nyomozó Hivatalt a nyomozás elrendelésére utasította. A Nyomozó Hivatal az újabb eljárást 2000. augusztus 7-én megszüntette, a Balassagyarmati Városi Ügyészség a megszüntető határozat elleni panaszt elutasította.

A vizsgálat megállapításai:
	A Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya 9. cikkének 1. pontja szerint: "Mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra. Senkit sem lehet önkényesen őrizetbe venni vagy letartóztatni. Senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani."
	Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. Az Alkotmány 8. §-ában rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. Az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. 
	Az Alkotmánybíróság az 5/1999. (III. 31.) AB határozatban összegezte az Alkotmány 55. § (1) bekezdésének tartalmát érintő alkotmánybírósági határozatokat és azok lényegét: az Alkotmány csak úgy teszi lehetővé a személyes szabadság elvonása okainak és az azzal kapcsolatos eljárásnak a szabályozását, hogy ez a szabályozás nem korlátozza szükségtelenül vagy aránytalanul a személyes szabadsághoz való jogot [ABK, 1999. március, 69, 74; 19/1999 (VI. 25.) AB határozat, ABK 1999. június-július, 225, 228].  "A személyes szabadságnak jogszerű ("törvényes") elvonása is okozhat alaptalan sérelmet." (66/1991. (XII.21.) AB határozat, ABH 1991. 347.)
	A hatályos jogszabályok az alkotmányos alapelveknek megfelelően csak azokban az esetekben teszik szükségessé és elkerülhetetlenné a személyes szabadság korlátozását, amikor azt a jogsértés súlyossága ténylegesen indokolja. Enyhébb megítélésű, kisebb súlyú esetekben maga a jogszabály kínál választási lehetőséget az intézkedő rendőr számára. A rendőrségről szóló törvény 33. § (2) bekezdése szerint a rendőr a közbiztonság érdekében a hatóság vagy az illetékes szerv elé állíthatja azt, aki a rendőr felszólítására nem tudja magát hitelt érdemlően igazolni, vagy az igazolást megtagadja.
	A Szolgálati Szabályzat 37. § (1) bekezdése szerint az igazolás megtagadása vagy a személyi adatok hitelességének hiánya miatt megkezdett előállítás végrehajtását mellőzni kell, ha az intézkedés alá vont személy az előállítás közben megfelelően igazolja magát, vagy személyazonosságát a rendőr megállapította, ellene bűncselekmény gyanúja nem merült fel, vele szemben kényszerítő eszköz alkalmazására nem került sor.
	A panaszos a helyszínen és későbbi beadványaiban is elismerte a közlekedési szabálysértés elkövetését; azt, hogy nem a kijelölt gyalogátkelőhelyen haladt át az úttesten. Az iratokban nincs utalás arra, hogy a felelősségét vitatta volna, vagy a rendőri intézkedésnek bármilyen formában ellenszegült volna. Egyedül azt hozta fel mentségére, hogy a rendőr szóbeli figyelmeztetését vagy utasítását - amely a háta mögött elhaladó rendőrautóból elhangzott - nem hallotta meg. 
	A szabálysértés csekély súlyára tekintettel az ilyen ügyeket még a főváros nagy forgalmú főútvonalain is gyakran figyelmeztetéssel, vagy helyszíni bírság alkalmazásával zárják le a rendőrök, ezért a nem egészen 7000 lakosú Szécsényben, a kora délelőtti órákban elkövetett cselekmény megítélése a rendőrségről szóló törvény 15. §-ában megfogalmazott arányosság követelményével sem volt teljesen összhangban. Mivel azonban az elbírálás módját a jogszabály a rendőr mérlegelési jogkörébe sorolja, jogszerűnek kell tekinteni azt a döntését is, hogy a szabálysértés miatt feljelentést tesz és ennek érdekében igazoltatja az elkövetőt.   
	A személyazonosság hitelt érdemlő megállapítására a 2000. január 1-től hatályos jogszabályok elsősorban a személyazonosító igazolvány, vagy más - hasonló adattartalmú - igazolvány bemutatását írják elő. A személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet azonban nem tartalmaz olyan rendelkezést, hogy az állampolgár állandóan köteles magánál tartani az igazolványt, mindössze azt írja elő, hogy jogszabályban meghatározott esetekben és módon, felhívásra köteles bemutatni.
	A vizsgált esemény 2000. február 26-án történt. A személyi igazolvány kiadásának 
és nyilvántartásának átmeneti szabályairól szóló 147/1993. (X. 26.) Korm. rendeletet - amelynek a 15. §-a ténylegesen előírta, hogy a személyi igazolványt a tulajdonosa köteles  magánál tartani - a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet 2000. január 1-én hatályon kívül helyezte. A 2000. február 29-ig hatályos 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet 2. §-a még tartalmazta ugyan a személyi igazolvánnyal kapcsolatos kötelesség megszegése szabálysértését, de alkalmazása során a keretjogszabály tartalmának változását figyelembe kellett volna venni.
	Az I. fokú szabálysértési hatóság a fentiek alapján tévesen rótta a panaszos terhére a személyi igazolvánnyal kapcsolatos kötelességek megszegése szabálysértés elkövetését, mivel személyi adatainak bemondását nem tagadta meg, az okmány átadására pedig azért nem volt lehetősége, mert a rendőr nem engedte meg, hogy a néhány méterre lévő gépkocsijához menjen és kivegye az iratait.
	 A jogszabály változása természetesen nem szüntette meg az állampolgár felelősségét arra nézve, hogy személyazonosságát a hatóság felhívására "hitelt érdemlően" köteles igazolni, mivel az igazoltatás sikertelensége esetén a rendőrségi törvény alapján előállítható. A hitelt érdemlőség hiánya, illetve a sikertelenség oka - mint az előállítás jogszerűségének feltételei - csak a konkrét körülményekkel összefüggésben bírálhatók el, elsősorban a kényszerintézkedés jogszerűségéről történő parancsnoki állásfoglalás keretében.
	A vizsgált esetben több lehetőség is rendelkezésre állt a panaszos személyazonosságának hitelt érdemlő megállapítására. A gépkocsiban lévő iratokon kívül, a panaszos adatait a helyszín közvetlen közelében lévő üzletében is igazolták volna, sőt a rendőrrel közös járőrszolgálatot ellátó határőr tiszthelyettes is személyesen ismerte, mivel szomszédok voltak. A bemondott adatok a szolgálati gépkocsi hírközlő eszközeivel, a kapitányság ügyeletén is ellenőrizhetők lettek volna.
	Az ügyészség álláspontja szerint: "A személyi igazolvány hiányában más, a személyazonosság igazolására szolgáló módozat elfogadása az intézkedő rendőrnek nem kötelessége." Az álláspont nem csak a már hivatkozott jogszabályokra tekintettel téves. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 29. § (1) bekezdése valóban csak lehetőségként sorolja fel az egyéb elfogadható igazolási módokat, de a 15. § szerint valamennyi rendőri intézkedés tekintetében kötelező figyelembe venni az arányosság, illetve a fokozatosság elvét, ami azt jelenti, hogy nem kizárólag az intézkedő rendőr belátására van bízva, hogy az állampolgárra nézve különböző súlyú, következményű intézkedések közül melyiket válassza. A mérlegelési szabadság tehát nem korlátlan, hanem a törvényben, illetve más törvényekben - végső soron az Alkotmányban - lefektetett alapelvek keretein belül gyakorolható.  Ezen kívül  a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 3/1995. (III. 1.) BM rendelet fentiekben idézett rendelkezései szerint mellőzni kell az előállítás végrehajtását, ha a személyazonosságot időközben más módon (pl. rádión) megállapították.
  	A Nógrád megyei Ügyészségi Nyomozó Hivatal jogellenes fogvatartás ügyében hozott nyomozást megszüntető határozata ugyancsak tartalmaz az ügy érdemi megítélésére kiható ellentmondásos megállapításokat. A határozat indoklásának 3. oldalán - utalva a rendőrségi törvény 29. § (1) bekezdésében megfogalmazott lehetőségre, amely szerint a rendőr a jelenlévő, általa ismert más személy közlését is elfogadhatja igazolásként - az szerepel, hogy a panaszos az intézkedés helyszínén V.J.-t (a rendőrrel közös szolgálatot ellátó határőr tiszthelyettest) "kifejezetten nem kérte" személyazonosságának igazolására."A kettőjük közötti ismeretség K(...) r.ftörm. előtt rejtve maradt." Ezzel szemben ugyanezen határozat 2. oldalán az szerepel, hogy az irataiért induló panaszost a rendőr a törvény nevében felszólította, hogy álljon meg, mert előállítja, illetve kényszerítő eszközt fog alkalmazni: "Ekkor (a panaszos) odaszólt V.J. határőrnek, hogy "szóljál már neki", mire V. annyit mondott: "Lajos bátyám Petinek van igaza, legyen szíves beülni az autóba"."
	A rendőr elleni feljelentés ügyében a nyomozás megtagadásával, illetve a felügyeletet gyakorló ügyészség utasítására elrendelt nyomozás megszüntetésével kapcsolatban a legfőbb ügyész is folytatott vizsgálatot. A legfőbb ügyész álláspontja szerint a nyomozás megszüntetésére törvényesen és megalapozottan került sor.
	A Btk. Kommentárja szerint jogellenes lehet a hivatalos személy magatartása, ha anyagi jogi szabályt sért, vagy az eljárásra vonatkozó szabályok értelmében nem jogosult a sértettet fogva tartani, avagy jogosult ugyan, de a személyi szabadságtól való megfosztás alaki feltételeit nem tartja be. Ez egyben azt is jelenti, hogy a személyi szabadságtól való jogellenes megfosztás tudatos, szándékos törvényszegést tételez fel. Amennyiben a jogellenes fogva tartás gondatlanságból történik, úgy fegyelmi felelősségre vonásnak van helye. Abban az esetben, ha a hivatalos személy kizárólag magánjellegű konfliktusával összefüggésben valósítja meg az elkövetési magatartást, a jogellenes fogva tartás bűntettének a megállapítására nem kerülhet sor.
	A bűncselekmény gyanújával kapcsolatos adatok mérlegelését a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 5.§ (1) bekezdése a nyomozó hatóságok, illetve az ügyészség, vádemelés esetén pedig a bíróság hatáskörébe utalja, minthogy a tényállás tisztázását az eljáró hatóságok feladatává teszi. Ennek megfelelően nem mérlegelhettem és nem vizsgálhattam felül a nyomozás során felmerült bizonyítékokat. Az egymást követő, egymással összefüggő eljárások (rendőri intézkedés, szabálysértési eljárás és a panaszos kezdeményezésére indult büntetőeljárás) vizsgálata során azonban megállapítottam, hogy az érintett hatóságok mindegyike figyelmen kívül hagyta azoknak a körülményeknek a tárgyilagos, elfogulatlan mérlegelését, amelyek a rendőri intézkedés jogszerűségét kétségessé tették volna.
	A fentieket összegezve megállapítottam, hogy a panaszossal szemben alkalmazott személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedés nem volt arányban az elkövetett csekély súlyú szabálysértéssel, sértette a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 15. §-ában általános követelményként megfogalmazott arányosság, illetve a fokozatosság elvét, ezáltal - az intézkedés formális jogszerűsége ellenére - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisággal összefüggésben, továbbá a személyes szabadsághoz fűződő joggal kapcsolatban alkotmányos visszásságot okozott.
	Az I. fokú szabálysértési hatóság nem vette figyelembe a személyi igazolványra vonatkozó jogszabályok módosítását és jogalap nélkül rótta a panaszos terhére a személyi igazolvánnyal kapcsolatos kötelesség megszegése szabálysértését. A téves határozatot a kifogás elbírálása során sem változtatták meg, ami az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisággal összefüggésben sértette a panaszosnak a tisztességes eljáráshoz fűződő jogát is.
	A Nógrád megyei Ügyészségi Nyomozó Hivatal a feljelentett cselekmény vizsgálata során nem járt el kellő körültekintéssel, ezért a nyomozást megtagadó határozatát a megyei főügyészség megalapozatlanság miatt hatályon kívül helyezte, de az egy hónappal későbbi nyomozást megszüntető határozata is tartalmazott tisztázatlan és ellentmondásos megállapításokat.

Ajánlás: 
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján ajánlom a Nógrád megyei rendőrfőkapitánynak, hogy tegye meg a vizsgálat során feltárt, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslásához szükséges intézkedéseket, elsősorban a személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedések korrekt, tárgyilagos elbírálásával kapcsolatban.
	Ajánlom a legfőbb ügyésznek, hogy fontolja meg esetleges ügyészi intézkedés szükségességét a konkrét ügyben megállapított, alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmek orvoslására, illetve a hasonló jellegű ügyekben kezdeményezett ügyészségi nyomozások során a kétséget kizáró objektivitás biztosítására.
	Kérem, hogy ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásaikról, intézkedéseikről az Obtv. hivatkozott rendelkezése alapján adjanak tájékoztatást.
	
Budapest, 2002. április 19.

Takács Albert