OBH 479/2000
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása:
	A kunszentmiklósi Római Katolikus Szent Imre Kollégium (a továbbiakban: Kollégium) és a Szent Miklós Hajléktalan Ház (a továbbiakban: Hajléktalan Ház) igazgatója a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: Közigazgatási Hivatal) eljárását sérelmezte. A beadvány szerint a Közigazgatási Hivatal 1999-ben, mind a Kollégiumban, mind a Hajléktalan Házban több alkalommal tartott ellenőrzést. A panaszos szerint az ellenőrzések során feltárt hiányosságokat mindkét intézményben pótolták, az erről szóló dokumentumokat megküldték a Közigazgatási Hivatalnak. A hiányosságok pótlásának ellenére a Közigazgatási Hivatal ragaszkodott a Hajléktalan Ház esetében megállapított "jogtalanul elszámolt" összeg kamattal megnövelt összegének visszafizetéséhez. A Kollégium állami normatív támogatásának folyósítását, pedig az ügy lefolytatásáig felfüggesztette, a hiányzó dokumentumok miatt a már folyósított támogatást visszavonta. 
	Az Alkotmányban rögzített demokratikus jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő jog sérelmének gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv) 16.§ (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam.
	A Közigazgatási Hivatal vezetőjének a beadvánnyal kapcsolatos véleményét, továbbá az ügyben keletkezett dokumentumok másolatának megküldését kértem.
Az ügy jogszabályi háttere:
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
•	2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról
80. § (1) A jegyző, főjegyző a 79. § (3) bekezdésében meghatározott munkarend szerint
látja el a nem helyi önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézmény fenntartói
tevékenységének törvényességi ellenőrzését.
(2) A jegyző, főjegyző a hatósági ellenőrzés keretében vizsgálja, hogy a fenntartó a
nevelési-oktatási intézményt az alapító okiratban és a működéshez szükséges
engedélyben meghatározottak szerint működteti-e.
(3) A jegyző, főjegyző a törvényességi ellenőrzés körében - megfelelő határidő
biztosításával - felhívja a fenntartót a törvénysértés megszüntetésére. Ha a fenntartó a
megadott határidőn belül nem intézkedett, a jegyző, főjegyző kezdeményezheti a
törvénysértő intézkedés, döntés, mulasztás bírósági megállapítását. A pert a
törvénysértés megszüntetésére meghatározott határidő lejártától számított harminc napon
belül kell kezdeményezni. Ha a bíróság megállapítja a törvénysértést, és azt a fenntartó a
bíróság által megállapított határidőn belül nem szünteti meg, a jegyző, főjegyző a
működéshez szükséges engedélyt visszavonja, és a nevelési-oktatási intézményt törli a
nyilvántartásból, illetve költségvetési szerv esetén megkeresi a törzskönyvi nyilvántartást
vezető szervet a nyilvántartásból való törlés céljából.
•	20/1997. (II. 13.) Korm. rendelet a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény végrehajtásáról
17. § (1) A fenntartó a normatív költségvetési hozzájárulás igénybevételének jogosságáról
és felhasználásáról - a területi államháztartási hivatal által minden év január 15-éig
hivatalból megküldött adatlapon - a tárgyévet követő év január 31-éig köteles elszámolni.
Ha a fenntartó a konkrét feladatmutatóhoz kapcsolódó normatív állami hozzájárulást az őt
ténylegesen megilletőnél a költségvetési év átlagában öt százalékkal vagy azt meghaladó
mértékben vette igénybe, háromszázezer forintot meg nem haladó túllépés esetén a
költségvetési évben érvényes éves átlagos jegybanki alapkamatot, egyébként annak
kétszeresét köteles megfizetni. Ha a fenntartó - kivéve, ha a területi államháztartási
hivatal részletfizetést engedélyezett - az elszámolás napjáig visszafizetési és kamatfizetési
vagy részletfizetési kötelezettségének nem tesz eleget, további - az éves átlagos
jegybanki alapkamat kétszeres mértékének megfelelő - kamatot köteles fizetni mindaddig
a napig, amíg fizetési kötelezettségét nem teljesíti. A fenntartó abban az esetben, ha a
területi államháztartási hivatal által a fenntartásában lévő valamennyi nevelési-oktatási
intézményre együttesen megállapított és folyósított normatív állami hozzájárulások és
támogatások - bele nem értve az egyházi jogi személyeket megillető kiegészítő
támogatást - együttes összege a költségvetési évben meghaladja a harmincmillió forintot,
az elszámoláshoz köteles csatolni - az elszámolás jogszerűségét alátámasztó - független
könyvvizsgáló által tett nyilatkozatot. A túllépés összegét, valamint a késedelmi kamatot
az esedékes hozzájárulásból le kell vonni. A területi államháztartási hivatal - indokolt
esetben, a fenntartó kérelmére - a tartozást több, legfeljebb hat havi részletben is
levonhatja.
(7) A területi államháztartási hivatal a megküldött iratok alapján ellenőrzi, illetőleg a
helyszínen ellenőrizheti a normatív állami hozzájárulás igénylésének és felhasználásának
jogszerűségét, az igénylési lapon, a változásjelentésben, az elszámoláskor közölt adatok
valódiságát. Az ellenőrzés alapján - soron kívül - intézkedhet az (1) bekezdésben
meghatározottak szerint. A területi államháztartási hivatal kezdeményezheti, hogy a
jegyző, főjegyző a közoktatásról szóló törvény 80. §-ának (3) bekezdésében
meghatározottak alapján járjon el, s az eljárás befejezéséig a normatív állami hozzájárulás
folyósítását felfüggesztheti.
•	1998. évi XC. törvény a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről
30. § (1) Az Országgyűlés a szociális, a közoktatási és a külön törvényben meghatározott
felsőoktatási közfeladatokat (a továbbiakban: humánszolgáltatások) ellátó egyházi jogi
személyek, társadalmi szervezetek, alapítványok, közalapítványok, közhasznú társaságok
és a humánszolgáltatásokat főtevékenységként végző, a személyi jövedelemadóról szóló
törvény hatálya alá tartozó magánszemélyek (a továbbiakban együtt: nem állami
intézmények fenntartói) részére normatív állami hozzájárulást állapít meg a következők
szerint: a) a közoktatási feladatokat ellátó nem állami intézmények fenntartóit az e törvény 3.
számú mellékletében és a 8. számú melléklet I. része 1-4. pontjaiban megállapított
normatív állami hozzájárulásokkal és támogatásokkal azonos jogcímeken és feltételek
mellett, azonos összegű normatív állami hozzájárulás illeti meg, kivéve a 3. számú
melléklet 18. e)-g) pontjaiban meghatározottakat. Nem vonatkoznak rájuk a 3. számú
melléklet kiegészítő szabályainak 1. pont l)-m), o), valamint a 2-4. pontjai,
(2) A közoktatási feladatok ellátásához biztosított normatív állami hozzájárulást és
támogatást a fenntartó székhelye szerinti illetékes közigazgatási hivataltól kell igényelni.
A finanszírozás havi ütemezésben történik.
(6) Az (5) bekezdés szerinti elszámolást a hozzájárulást folyósító szervezetnek kell
benyújtani a tárgyévet követő január 31-éig. A közigazgatási hivatal a helyszínen
ellenőrizheti az igénylés és a felhasználás jogszerűségét. Abban az esetben, ha a normatív
állami hozzájárulások, és támogatások együttes összege a költségvetési évben meghaladja
a 30 millió forintot, az elszámolás jogszerűségét független könyvvizsgáló erről szóló
nyilatkozatával kell alátámasztani.
•	161/1996. (XI. 7.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények működésének engedélyezéséről (hatályos: 1999. XII. 30-ig)
13. § (1) A normatív állami hozzájárulást a működést engedélyező szervnél a működési
engedély kiadásakor, illetve a már működő intézmények esetén - ha jogszabály másként
nem rendelkezik -, a tárgyévet megelőző év december 15-éig kell igényelni. E határidő
elmulasztása esetén a normatív állami hozzájárulás a kérelem benyújtását követő hónaptól
állapítható meg és folyósítható. Az igénylés a 2. számú melléklet szerinti igénylőlapon
történik.
(8) A Hivatal az intézményektől érkezett évközi és év végi elszámolások összesítőjét az
elszámolást követő hónap 10. napjáig megküldi a Belügyminisztériumnak. A normatív
állami hozzájárulás felhasználásának jogszerűségét a Hivatal évi egy alkalommal ellenőrzi.
Az ellenőrzés az év végi elszámolással egyidejűleg, de legkésőbb a tárgyévet követő
március 31-éig történik meg. A Hivatal - az éves elszámolással egyidejűleg - tájékoztatja a
Szociális és Családügyi Minisztériumot az év során támogatásban részesített intézmények
köréről az intézmény nevének, címének és tevékenységi körének feltüntetésével.
14. § (1) Ha a nem állami szociális intézmény fenntartója a normatív állami hozzájárulást
az őt ténylegesen megilletőnél 5%-kal vagy azt meghaladó mértékben vette igénybe,
háromszázezer forintot meg nem haladó eltérés esetén a költségvetési évben érvényes
átlagos jegybanki alapkamatot, egyébként, pedig annak kétszeres összegét köteles
megfizetni.
(2) Ha a nem állami szociális intézmény fenntartója az elszámolás napjáig a visszafizetési
és az (1) bekezdésben előírt kamatfizetési kötelezettségének nem tesz eleget, a túllépés
összegét, valamint a késedelmi kamatot az esedékes hozzájárulásból le kell vonni. A
Hivatal - indokolt esetben a fenntartó kérelmére - a tartozást több, legfeljebb hat
részletben is levonhatja.
(4) A nem állami szociális intézmény fenntartója, ha a normatív állami hozzájárulás teljes
összegét vagy annak egy részét nem alapfeladatának ellátására fordította, köteles ezt az
összeget az elszámolás napjáig az éves átlagos jegybanki alapkamat kétszeresével növelt
összegével visszafizetni. Amennyiben a nem állami szociális intézmény fenntartója a
visszafizetési kötelezettségének az előírt határidőig nem tesz eleget, a Hivatal a (2)
bekezdésben meghatározottak szerint jár el.
A tényállás és a vizsgálat megállapításai:
	A Közigazgatási Hivatal a Hajléktalan Ház 1997. évi normatív állami támogatásának felhasználását 1998. október 5-én ellenőrizte. A vizsgálat alapján készült jegyzőkönyv több hiányosságot állapított meg. Így például a kiadásokhoz kapcsolódó bizonylatokat nem tudták az ellenőrzéskor rendelkezésre bocsátani, a kiadási és bevételi pénztárbizonylatokat nem alkalmazták, pénzkezelési szabályzattal nem rendelkeztek. 
	Az 1998. december 17-én a hiányosságok pótlása után készült kiegészítő jegyzőkönyv megállapította; a pótlólag benyújtott bizonylatolások alapján nem állapítható meg, hogy a Hajléktalan Ház fenntartására ténylegesen mennyit fordítottak.
	A Kollégium 1998. évi normatív állami támogatásának jogszerű felhasználását a Közigazgatási Hivatal 1999. szeptember 8-án ellenőrizte. Az ellenőrzésben résztvevők általánosságban a következőket állapították meg: " az intézmény adminisztrációs rendszere, tanügyi és számviteli nyilvántartásai nem felelnek meg a vonatkozó jogszabályi előírásoknak. Ezek rendszerezése érdekében mind a fenntartónak, mind az intézmény vezetésének azonnali lépéseket kell tenni. Ezek jogszabályszerű elkészítésére 1999. november 15-éig felhívjuk mind a fenntartót, mind az intézmény vezetőjét. Egyértelművé kell tenni az intézmény tanulóinak nyilvántartását, amiből az állami támogatás jogszerű igénybevétele megállapítható. Egységes irattárat kérünk kialakítani, és a számviteli fegyelmet szigorúan betartani, valamint a személyi adatok védelmét biztosítani..." A vizsgálat szerint a dokumentációkból nem lehet egyértelműen megállapítani ki a tényleges kollégista, ki csak tanulószobás, napközis, illetve gyermekmegőrzésben részesülő. Ennek tisztázására a vizsgálatot végzők tíz napos határidővel felszólították az intézmény igazgatóját (a panaszost), elmaradása esetére, pedig kilátásba helyezték, hogy javasolni fogják a megyei főjegyzőnek az állami normatíva folyósításának felfüggesztését. 
	A panaszos a kért dokumentumokat átadta a Közigazgatási Hivatal munkatársának.
	A Közigazgatási Hivatal a Hajléktalan Ház 1998. évi normatív állami támogatásának jogszerű felhasználását 1999. szeptember 9-én ellenőrizte. A vizsgálat többek között a következő hiányosságokat állapította meg: 
•	a panaszos nem tudta bemutatni a Hajléktalan Házban dolgozó személyek alkalmazási dokumentumait, a Kollégium tényleges létszámában szereplő négy dolgozó bére duplán kerültek elszámolásra, egyrészt a kollégium, másrészt a Hajléktalan Ház költségei között. A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények működésének engedélyezéséről szóló 161/1996. (XI. 7.) Korm. rendelet 14. § (4) bekezdésének rendelkezése alapján a Közigazgatási Hivatal kötelezte a fenntartót arra, hogy a jogtalanul elszámolt állami normatíva összegét az éves jegybanki alapkamat kétszeresével növelve 8 munkanapon belül fizesse be. 
	1999. szeptember 30-án kelt levelében a Közigazgatási Hivatal vezetője a Kalocsa-Kecskemét Érseki hatóságát, mint az ellenőrzött intézmények fenntartóját értesítette az 1998-ban jogtalanul elszámolt állami normatíva visszafizetésére kötelezéséről, továbbá arról, hogy az 1999. második félévére igényelt normatív állami hozzájárulást az előző évi elszámolatlan pénzfelhasználás miatt visszatartották. A hivatalvezető tájékoztatta az érseket arról, hogy az állami hozzájárulás kiutalására az előző évi elszámolás rendezése után kerülhet sor. A fenntartó a visszafizetési kötelezettséget teljesítette.
	Október 13-án a panaszos a Közigazgatási Hivatalhoz címzett levelében észrevételeket tett a Hajléktalan Házban végzett ellenőrzésről készült jegyzőkönyvhöz, melyben a vizsgálat több megállapítását vitatta. A hivatalvezető a fenntartónak írt válaszlevelében cáfolta a panaszos állításait.
	Az 548-4/1999 számú, október 15-én kelt határozatával a Közigazgatási Hivatal a törvényességi eljárás lefolytatásáig a normatív költségvetési hozzájárulás iránti kérelem elbírálását felfüggesztette, egyben elrendelte az 1999. évre megállapított költségvetési támogatás felfüggesztését.  A határozatot a panaszos megfellebbezte. Az oktatási miniszter T 303130/99. számú határozatával az első fokon hozott döntést helybenhagyta. 
	December 10-én kelt levelében a Kalocsa-kecskeméti érsek felkérte a Közigazgatási Hivatal vezetőjét arra, hogy a Hajléktalan Szálló 1999. év II. félévre eső támogatását ne küldjék az intézmény részére, egyben tájékoztatta a hivatalvezetőt arról, hogy 2000. január 1-jétől az intézményt megszüntetik, ezért arra az évre már nem igénylik a támogatást.
	A Közigazgatási Hivatal 2000. január 25-én kelt, 337/2000. számú határozatával a fenntartónak a Kollégium részére igényelt normatív költségvetési hozzájárulás iránti kérelmének helyt adott.
	A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy a Közigazgatási Hivatal eljárása a jogszabályoknak megfelelő volt.  Az első fokon hozott határozatban foglaltakat az oktatási miniszter helybenhagyta, az állami normatíva jogtalan felhasználását a fenntartó sem vitatta, visszafizetési kötelezettségének eleget tett. 
	Mindezekre tekintettel megállapítom, hogy a beadványban foglaltak nem hozhatók összefüggésbe alkotmányos jogok sérelmével, ezért a vizsgálatot az Obtv. 17. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján lezárom.
Budapest, 2002. október 14.
Lenkovics Barnabás