OBH 5954/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte az önkormányzat eljárását a vízkárral kapcsolatos ügyében.
A vizsgálat a jogorvoslathoz, a tulajdonhoz, a szociális biztonsághoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás

A panaszos elmondása szerint évek óta szorgalmazta, hogy Nagykáta Város Önkormányzata gondoskodjon vízelvezető árok kiépítéséről. Ez csak a nagy esőzések, felhőszakadások és ennek következtében elszenvedett károk után történt meg. A panaszos 1999. augusztus 23-án az önkormányzattól támogatást kért ingatlanának megjavítása érdekében. A jegyzőkönyv a falak repedését, a vakolat leválását és egyéb hibákat állapított meg. A képviselő-testület a panaszos részére az elemi kár helyreállításához 300 ezer forint vissza nem térítendő támogatást biztosított. Erről 1999. november 3-án az önkormányzat és a panaszos között megállapodás jött létre, mely szerint a 300 ezer forintot a panaszos az építmény helyreállítására fordítja. Két nappal később a panaszos az önkormányzathoz fordult, melyben jelezte, hogy a helyreállítást a kiszabott határidőre nem tudja vállalni, a határidő meghosszabbítását kérte. Indokolásként az őszi-téli kedvezőtlen időjárást jelölte meg. Amennyiben a határidő meghosszabbítása nem lehetséges, úgy a munkálatok elvégeztetését kérte az önkormányzattól. Megemlítette, hogy a helyreállítás iránti kérelmét már 1999. augusztus 23-án benyújtotta, és csak november 3-án kapott érdemi választ. A megállapodás aláírása előtt két nappal fejeződött be kórházi kezelése, mivel szemműtéten esett át, így a megállapodás aláírásakor mindent nem tudott elolvasni. Csak arra hívták fel a figyelmét, hogy a támogatást nem kell visszatéríteni, de a 30 napos teljesítési határidőre nem. Arra is kitért beadványában, hogy a testületi határozat részére fellebbezési jogot nem biztosított. 1999. november 11-én helyszíni szemlére került sor, ahol az önkormányzat képviselői vállalkozási szerződést ajánlottak fel a kivitelezésre, és 2000. május 1. napjával javasolták a határidő megjelölést, melyet azonban a panaszos nem fogadott el. Ekkor felhívták a panaszos figyelmét, hogy az önkormányzat által nyújtott helyreállítási költséget vissza kell fizetnie. A helyreállításra vonatkozó megállapodást nem írták alá.  Ezt követően - még a helyszíni jegyzőkönyv felvétele előtt 3 nappal - újabb határozat született a panaszos belvízkára ügyében, s ez arról szólt, hogy a 300 ezer forintot a panaszos fizesse vissza. A határozat ellen a panaszos fellebbezett. Kérte a támogatás biztosítását, és azt, hogy a helyreállítási határidőt megfelelő időre hosszabbítsák meg, amikor a munkálatokat a téli időjárás már nem akadályozza. Testületi előterjesztést követően 2000. január 25-én  újabb döntés született, mely úgy rendelkezett, hogy vissza nem térítendő támogatást visszatérítendőre változtatják. Az indokolás arra hivatkozott, hogy az önkormányzatnak az állam részére már el kellett számolni, a szóban forgó 300 ezer forintot pedig visszafizették. A helyreállítás csak visszatérítés formájában lehetséges. 

Az ügy jogszabályi háttere

1091/1999. (VIII. 13.) Korm. határozat az 1999. júniusi és júliusi rendkívüli esőzés és vihar miatti védekezési költségekről és kárenyhítésről, továbbá a szükséges jogszabályok módosításáról

9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a TÁKISZ feladatairól

34. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel.
(2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

39. § A helyi önkormányzat a támogatás felhasználásáról - annak megtörténtét követő 30 napon belül - az idevonatkozó hiteles bizonylatok becsatolásával, a területfejlesztési tanácsnak köteles elszámolni.

106/1988. (XII. 26.) MT rendelet  lakáscélú támogatásokról

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat során megállapítottam, hogy a panaszos által a helyreállítás érdekében benyújtott kérelem és az önkormányzat döntése között mintegy két hónap telt el, majd a döntés alapján született megállapodásban további 60 nap határidőt jelölt meg az önkormányzat, hogy a 300 ezer forint helyreállítási támogatást folyósítani fogja. Ugyancsak 60 nap visszafizetési határidőben állapodtak meg a felek abban az esetben, ha a panaszos nem az elfogadott terv szerint végezné a helyreállítást. A megállapodásban szerepel egy 30 napos határidő is, amely arról rendelkezik, hogy a munkálatok befejezését követően 30 napon belül a panaszos részletes elszámolással tartozik a támogatási összeg felhasználásáról, az elvégzett munkálatokról. A megállapodásban tehát olyan pontos határidő nem szerepel, mely naptári napban jelezné, hogy a munkálatokat meddig kell elvégezni. Ha abból indulunk ki, hogy az önkormányzat 60 napig  vállalt arra kötelezettséget, hogy a támogatást folyósítja, akkor megállapítható, hogy a teljesíthetőség ésszerű határidőt jelölt meg, figyelemmel arra is, hogy még 30 nap állt a panaszos rendelkezésére, hogy a felvett összegről pontosan elszámoljon. A 60 nap azonban csak megfelelő időjárási viszonyok között teljesíthető, ugyanis nem hagyható figyelmen kívül, hogy a megállapodás aláírásakor már november 3-a volt. Nekünk azonban nem a megállapodásból kell kiindulnunk, hanem abból a határozatból, mely a vissza nem térítendő támogatás alapjául szolgált. Ebben a határozatban (6 nappal korábban, 1999. november 28-án) az elszámolási határidőt 1999. november 15-ével jelölte meg az önkormányzat. A megállapodás megkötése (november 3.) és a teljesítési határidő között  12 nap állt rendelkezésére a panaszosnak, hogy a munkát felméresse, az építőanyagot beszerezze, és a munkálatokat szakemberekkel el is végeztesse. Ilyen határidő megjelölése joggal kifogásolható. Az önkormányzat ellenérvei nem fogadhatók el ilyen jelentős döntésnél, mert  a határozatban megjelölt határidő teljesíthetetlen, a megállapodás egyáltalán nem tartalmazott naptári napban megjelölt visszafizetési határidőt, továbbá a támogatás visszafizetését szabályozó kormányrendelet sem tartalmaz 12 napos teljesítési határidőt. 
A kormányrendelet a következőket mondja: 39. § A helyi önkormányzat a támogatás felhasználásáról - annak megtörténtét követő 30 napon belül - az idevonatkozó hiteles bizonylatok becsatolásával, a területfejlesztési tanácsnak köteles elszámolni. Ez a határidő teljesen összhangban van a támogatás ésszerű felhasználásával, és azzal, hogy a munkálatok elvégzésére, elvégeztetésére reális határidő álljon rendelkezésre, majd ezt követően lép be a 30 napos elszámolási kötelezettség.
Az iratok között semmilyen elfogadható tény nem merült fel arra, hogy a kérelem elbírálása miért tartott két hónapig az önkormányzatnál, és mi indokolta a 12 napos teljesítési kötelezettség előírását. Csak a végeredmény ismert, ami maga a sérelmes döntés. A vissza nem térítendő összegtől a panaszos elesett, majd megszületett egy újabb sérelmes döntés.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a jelentős késedelemmel meghozott támogatásról szóló döntés teljesíthetetlen határidőt állapított meg a panaszos részére, mellyel a megrongálódott ingatlanának helyreállítása nem történhetett meg. A késedelmes, későbbiekben pedig a módosított sérelmes döntés az Alkotmányban garantált tulajdonhoz való joggal összefüggésben visszás helyzetet teremtett, mivel az  állagmegóvást megakadályozta. A késedelmes eljárás, illetve a teljesítési határidő jogszabállyal alá nem támasztott meghatározása a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatban visszásságot okozott. A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság.  A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.
Felvetődik az Alkotmányban deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a szociális biztonsághoz való jog megsértése is, mivel az állam által biztosított támogatás a jogosult részére nem juthatott el, még mások ezzel a lehetőséggel élhettek, a panaszos esélyegyenlősége sérült. Az összeg felhasználásának lehetetlenné válása a panaszos terhére nem róható, figyelemmel a határozatban előírt határidőre.
A panaszos jogorvoslathoz való alkotmányos joga nem sérült, mert a kifogásolt, rövid teljesítési határidőt megállapító határozat un. egyszerűsített határozat volt. Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető. A későbbi, a támogatás visszatérítéséről szóló testületi határozat pedig tájékoztatta a panaszost a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről.
Az állami támogatást az önkormányzat visszafizette, ezért az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapításán túl a konkrét esetre vonatkozó kezdeményezéssel élek.

K e z d e m é n y e z é s

1) Felkérem Nagykáta Város Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy ismételten tekintse át a panaszos megrongálódott ingatlanának helyreállíthatósága érdekében nyújtható segítségek formáját, oly módon, hogy 
a) tegyen pótlólagos igénybejelentést vagy
b) a hatályos költségvetés módosításával, illetve az esetleges tartalék terhére, egyéb eszközök felhasználásával - a biztonságos működés veszélyeztetése nélkül - törekedjen a mielőbbi megvalósításra.

2) Felhívom Nagykáta Város Önkormányzat Polgármesterének és Jegyzőjének figyelmét a hasonló esetek jövőbeni elkerülésére, a feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok kiküszöbölése érdekében.

Budapest, 2000. április 18.

Gönczöl Katalin