OBH 5920/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése

Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindulása:

A panaszos 1999 decemberében azért fordult az országgyűlési biztoshoz, mert az önkormányzattól vásárolt ingatlanára nem kapott építési engedélyt, és az elutasítással végződő eljárás is csaknem két évig húzódott.

A megállapított tényállás:

A rendelkezésre álló iratokból kitűnik, hogy a panaszos 1994-ben nyilvános versenytárgyaláson vásárolt Balassagyarmat Önkormányzatától egy belterületi, beépítetlen ingatlant "megtekintett és ismert állapotban", per-, igény- és tehermentesen. 1998-ban építési engedély kérelmet nyújtott be az Önkormányzat jegyzőjéhez mint építési hatósághoz.
Az engedélyezési eljárás során derült ki, hogy a telken több működő közművezeték megy át. Ezek közül a 800 mm átmérőjű csapadékvíz elvezető csatorna ma is üzemel. Panaszos ingatlanának szomszédságában szintén az Önkormányzattól vásárolt területen - az adásvételt követő időben - egy Penny Market épült. Parkolójából a csapadékvizet bekötötték (a jegyző engedélyével) ebbe a csatornába.
A panaszos építési engedélykérelme és egyéb beadványai nyomán az Önkormányzat többször foglalkozott az általa tehermentesként eladott ingatlan ügyével.
Több ajánlatot közöltek panaszossal, beleértve a visszavásárlást, cseretelekadást, az épületnek változatlan méretekkel, de az 5 helyett 10 m-es előkerttel való elhelyezhetőségét, a vezetékre szolgalmi jog alapítást, az áttervezés költségeinek átvállalását és korlátozási kártalanítást. Egyezség azonban nem született.
Az Önkormányzat nevében az alpolgármester és a jegyző tették az egyezségi ajánlatokat.
A vezeték miatti egyezkedések közel másfél évig tartottak, amely közben az építési engedélyezési eljárás állt. Az 1998 elején kelt kérelmet (közbeni hiánypótlások után) 1999. augusztusában utasította el a jegyző, mint építési hatóság azzal, hogy az épület a tervezett helyen nem valósítható meg.
A panaszos fellebbezése után a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal az elutasítást jóváhagyta. Az indoklást kiegészítette, mely szerint a kérelmezett épület a csapadékfőgyűjtő csatornára kerülne, ennek kiváltását a terv nem tartalmazza, továbbá a terveket nem a jogosult tervező készítette. 

Alkalmazott jogszabályok:

- 1997. évi LXXVIII. tv. az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
- 46/1997. (XII.29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
- 1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
- 1993. évi LIX. tv. az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)

A vizsgálat megállapításai:

Az önkormányzat  mint eladó (nevében időnként a jegyző) és a jegyző mint építési hatóság eljárása, döntései keverednek a panaszolt ügyben. Az önkormányzat és a panaszos közötti polgári jogi viszonyból - eladó és vevő - eredő jogvita keveredik a hatóság és a kérelmező ügyfél közötti közigazgatási jogvitával.
Az építési engedélyezés ügyében az építésügyi jogszabályok alapján az érdemi döntés kizárólag az elutasítás lehetett. E tekintetben mind az első, mind a másodfokú döntés helytálló. A közigazgatási hivatal kiegészített indokolásából is kitűnően a csatornára ráépíteni nem lehet. Az építésügyi hatóság csak megépíthető építményre adhat engedélyt. A terveket csak jogszabályban meghatározott feltételeknek megfelelő tervező jogosult tervezni, más tervekre engedély nem adható. 
Ugyanakkor a másodfokú hatóság nem tért ki határozatában az elsőfokú építési hatóság csaknem másfél évig húzódó eljárása miatti mulasztásra. Nem észrevételezte az eljárásban azt a helyzetet, ami a jegyző eljárásában is megnyilvánult. Az önkormányzat érdekeltsége miatti a hatósági és tulajdonosi szerep keveredését, az összeférhetetlenséget nem vizsgálta.

Megállapítható, hogy ez a szerepzavar, a funkciók keveredése az építési igazgatásban általánosnak mondható a következők miatt.

Az önkormányzati vagyontömeget különböző források a nemzeti összvagyon kb. egynegyedére becsülik. Az ingatlanvagyon körében - főként egyes sajátos ingatlanfajtákat tekintve - ez a nagyságrend még nagyobb, pl. üzletek, közterületek, kül-belterületi földek stb. Az önkormányzatok tulajdonosként mindezen ingatlanokon, illetve azok szomszédságában folyó építkezésekben érintett ügyfelek. 

Az építéshatósági ügyekben érintett tulajdonosként, építtetőként, szomszédként olyan eszköz áll(hat) rendelkezésükre érdekeik érvényesítésére, amely más ügyfélnek nem - legyen az az állam (vagy szerve), másik önkormányzat, vagy bárki más, beleértve az állampolgárokat is. 

Az önkormányzatok a város érdekében vagy gazdasági kényszerből a városrendezési tervek készítőiként, a városi közművek tulajdonosaként, ingatlanuk eladójaként lépnek fel. Jogalkotói, tulajdonosi, bevételi kényszerrel szorított városüzemeltetői szerepkörben hoznak döntéseket - jogosan. Ezekben a szerepeikben azonban a polgári jog szabályai szerint és/vagy pénzzel rendezhető esetek, illetve eladói pozícióik előnyösebbé tétele érdekében a hatósági jogalkalmazást igénybeveszik, illetve befolyásolják.
A konkrét ügyben például a Penny Market ingatlanán keletkező csapadékvíz elvezetését jogszerűen nem a megszüntetendő csatornába (más ingatlanára) kellett volna bekötni; a panaszos által kért építési engedély ügyében 60 napon belül határozni kellett volna, nem másfél év múlva.

A jegyző építési hatóság, ugyanakkor az önkormányzat alkalmazottja és a költségvetésének összeállításáért felelős személy. Az országgyűlési biztoshoz érkezett más panaszokban már többször felmerült ez a probléma (OBH 3735/98, 4918/98, 8565/96, 2954/98. stb.). Nem rendezettek pl. az önkormányzati tulajdonú épületek esetén a hivatalból indítandó építésügyi eljárások. Pl. az iskola jókarbantartására, felújítására kellene köteleznie az önkormányzat jegyzőjének (mint építésügyi hatóságnak) az önkormányzatot mint tulajdonost, amelynek a költségvetésébe neki kellett volna beterveznie ennek költségét és jóváhagyatnia - az egyébként most kötelezendő - önkormányzati testülettel, amely neki munkáltatója. Ha nem kötelezi, mert az Áe. szerinti összeférhetetlenséget észleli, kérnie kell a közigazgatási hivatalt, hogy jelöljön ki más eljáró hatóságot, aki az őt alkalmazó önkormányzatot, mint tulajdonost kötelezi.

Az Alkotmánybíróság e kérdéseket határozataiban a következőképpen elemzi: A 324/B/1991. számú határozatában rögzíti: "... az Alkotmány a helyi önkormányzat gazdasági autonómiáját oly módon garantálja, hogy a helyi önkormányzat számára tulajdonjogának és vállalkozáshoz való jogának gyakorlása tekintetében - az önkormányzati törvényben meghatározott eltérésekkel - ugyanolyan mértékű autonómiát biztosít, és ugyanolyan alkotmányos védelemben részesíti, mint ami minden más tulajdonost és gazdálkodó szervezetet megillet."

Az 59/1991. (XI.19.) AB határozatában pedig: "Ezekből a rendelkezésekből következik, hogy a piacgazdaság plurálisan tagolt tulajdoni szerkezetű gazdaság, amely a különböző tulajdonformák egyenrangúságának, valamint a vállalkozás és verseny szabadságának alkotmányosan elismert elve alapján működik. A piacgazdaság körülményei között a versenyszférában következetesen el kell határolni egymástól az állam közhatalmi és tulajdonosi minőségét, illetve az állami (államigazgatási) és a vállalkozói-gazdálkodási szférát."

A hatósági hatáskör a közhatalom államilag kikényszeríthető gyakorlására való feljogosítottságot jelent.

Fentiekben kifejtettek szerint egyrészt ezt a közhatalmat senki nem használhatja saját tulajdonosi pozíciójának kedvezőbbé tétele, tulajdonosi kötelezettségei nem teljesítésének, elodázásának stb. érdekében.
Másrészt építésügyi igazgatási eljárásban a nem önkormányzat ügyfél (tekintet nélkül az önkormányzattal egyező vagy ellenérdekűségére) tulajdonosi, építtetői, szomszédi stb. jogai nem lehetnek többek vagy kevesebbek azért, mert az önkormányzattal más, nem közigazgatási jogviszonyban is áll. Nem építhet jobb vagy rosszabb feltételekkel, ha önkormányzattól vette a telkét, mintha magánszemélytől vette volna. Nem "húzható" az eljárás az ügyében évekig. És nem lehet a személyes biztonsága sem kisebb pl. az önkormányzati iskola tanulójaként, mert esetleg az építésügyi hatóság ott nem kötelezi a tulajdonost, kvázi önmagát az életveszély elhárítására.

Megállapítható tehát, hogy az önkormányzatok és a jegyzők egymáshoz viszonyított sajátos helyzete folytán az építési hatóságok eljárásukban tevőlegesen vagy mulasztással visszásságot idézhetnek elő az állampolgároknak az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében rögzített törvény előtti egyenlőséghez fűződő jogával összefüggésben.

A jogállamiság alkotmányos alapelvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdése] fakadó követelményeket a tisztességes eljárás lényegét  [Alkotmány 57. § (1) bekezdése] a közigazgatásban a Áe. alapelvei (2. §) rögzítik, ezek megsértése visszásságot okoz. 

Az elhúzódó eljárás az állampolgár jogorvoslati jogát sértette [Alkotmány 57. § (5) bekezdése], mert csak késedelmesen élhetett e jogával. A törvény előtti egyenlőségnek pedig nem csak a bírósági eljárásban kell érvényesülnie, hanem a közigazgatásban is, amint ezt az Áe. 2. § (5) bekezdése kimondja, kiegészítve még azzal, hogy az ügyfelek ügyeit "minden megkülönböztetés és részrehajlás nélkül" kell intézni. Ez az egyenlőség azonban az adott ügyben a panaszos számára nem volt biztosítva, hiszen az önkormányzattal folyó le nem zárt adásvételi ügye miatt az építéshatósági ügye másfél évig húzódott, amely a panaszos kizárólagos ügyféli (nem vevőkénti) pozíciója esetén kizárt.

Mindezek miatt - figyelemmel a megállapított visszásság általános jellegére - kezdeményezem, hogy
- az igazságügyminiszter, a belügyminiszter, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter kezdeményezze az államigazgatási eljárási és az építésügyi jogszabályok olyan módosítását, amelyek lehetővé teszik, illetve biztosítják a hatóság döntéseinek pártatlanságát és az eljárási kényszer érvényesülését akkor is, ha az eljárásban az önkormányzat ügyfél, vagy annak - nem hatósági - döntései befolyásolhatják az építési hatósági eljárást.

A konkrét ügyben - de a jövőre nézve - kezdeményezem, hogy 
- a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője gondoskodjon arról, hogy a jogorvoslati eljárásban vizsgálják az elsőfokú hatóság érdemi döntése mellett az Áe. szabályainak a betartását is. Kirívó esetben (másfél évig tartó ügyintézés 60 nap helyett ennek számít) kezdeményezzenek eljárást a mulasztóval szemben.
- Balassagyarmat Önkormányzat polgármestere és jegyzője gondoskodjanak róla, hogy az önkormányzat (és tisztségviselői) jogosultságai ne keveredjenek, a hatósági eljárásban biztosítsák a törvény előtti egyenlőséget.

A jelen ügyben ajánlást, kezdeményezést nem teszek, mivel
- az építésügyi hatósági érdemi döntés nem lehetett más, ahogy fentiekben kifejtettem, és 
- a telek tehermentessége, beépíthetősége, a kártalanítás stb. az eladó és vevő közötti vita nem hatósági ügy, megegyezés hiányában csak polgári peres úton tisztázható és rendezhető. Erre nézve az állampolgári jogok országgyűlési biztosának az Obtv. 16. §-a alapján nincs hatásköre.

Budapest, 2000. május 31.

Gönczöl Katalin