OBH 5701/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszos azért fordult beadvánnyal az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte, hogy a Magyar Könyvvizsgálói Kamara a tagfelvételi kérelmét elutasította.
A panaszban leírt sérelem összefüggésben áll az Alkotmányban rögzített vállalkozáshoz való joggal (Alkotmány 9. § (2) bek.), a foglalkozás megválasztásának szabadságával (Alkotmány 70/B. § (1) bek.), a jogorvoslathoz (Alkotmány 57. § (5) bek.),  valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való jog követelményével (Alkotmány 2. § (1) bek.), ezért az ügyben vizsgálatot indítottam.
A vizsgálatban megkerestem a törvényességi felügyeletet gyakorló pénzügyminisztert és az érintett kamarát.

A megállapított tényállás
	A panaszos azt sérelmezte, hogy a Magyar Könyvvizsgálói Kamara tagfelvételi és fellebbezési kérelmét elutasította, azzal az indoklással, hogy a panaszos által benyújtott bizonyítékok nem alkalmasak a gyakorlati idő igazolására.
1. A kamara megkeresésemre közölte, hogy a három éves szakmai gyakorlat csak akkor fogadható el, ha azt a kérelmező a felvételt megelőző öt éven belül végezte. Ennek a  követelménynek a panaszos nem felelt meg, mivel a kérelem előterjesztésétől számított öt éven belül a megkívánt gyakorlati időnek csak a felét, 18 hónapot töltötte le. A kamara arról is tájékoztatott, hogy a panaszos olyan társaságnál töltötte szakmai gyakorlatát, amely nem szerepel a kamarai nyilvántartásban, így a panaszos ott végzett tevékenysége szakmai gyakorlatként nem értékelhető. A kamara alapszabálya azt tartalmazza, hogy a hároméves szakmai gyakorlat csak akkor fogadható el, ha azt a kérelmező a felvételt megelőző öt éven belül végezte. Elismerte, hogy az alapszabály ezen rendelkezése már számtalan jogvita forrása volt és ezek a jogviták az esetek döntő többségében bírósági eljáráshoz vezettek. A kamara valamennyi, az alapszabály e rendelkezésének alkalmazása miatt indult eljárásban pernyertes lett.
2. A pénzügyminiszter válaszában kifejtette, hogy a törvény nem szól arról, hogy a hároméves szakmai gyakorlatot a felvételt megelőzően hány éven belül kell elvégezni. A kamarai alapszabály 11. pontjában szereplő korlátozást a törvény ugyan nem tartalmazza, az azonban a köztestületi feladatokat ellátó kamara feladataiból, a kamarai törvény felhatalmazásán alapuló jogosítványokból levezethető. A kamarai törvény 3. §-ának e) és j) pontja szerint a kamara közreműködik a szakmai gyakorlat megszerzésében, illetve figyelemmel kíséri a tagok szakmai tevékenységét. A könyvvizsgálói munka szakmai alapfeltétele, hogy a könyvvizsgáló naprakészen ismerje a nemzeti könyvvizsgálati módszertani elveket és szabályokat, továbbá azokat a jogszabályokat, amelyek gyakorlati végrehajtását ellenőriznie kell. Ezekben  4-5 év alatt lényeges változások következtek be. Ezért, ha a kérelmező a felvételhez szükséges szakmai gyakorlatot régebben szerezte meg, joggal feltételezhető, nem ismeri azokat a gyakorlati munkát segítő standardokat, jogszabályi előírásokat, azok éppen aktuális változatát, amelyek munkája szakszerű elvégzéséhez szükségesek. A számviteli bizonylatok kötelező ellenőrzésével megbízott személyek (a könyvvizsgálók) működésének engedélyezéséről szóló 84/253. EGK számú irányelv 4. cikkelye szerint működési engedély akkor adható, ha a jelölt a vizsga keretében megkövetelt elméleti ismeretek gyakorlati alkalmazására irányuló képesség biztosítása érdekében olyan, legalább hároméves gyakorlati képzésre van szükség, amelyek különösen az éves beszámoló, az összevont (konszolidált) éves beszámoló vizsgálatára kell kiterjednie. Az irányelv tehát a vizsga részének tekinti a hároméves szakmai gyakorlatot. A magyar szabályozásban a könyvvizsgálói képesítés megszerzése és a könyvvizsgálói működési engedély kiadása (felvétel tagként a kamarába) jelenleg még elválik egymástól. (A könyvvizsgálói képesítés a legmagasabb számviteli képesítés, képzettség, éppen  ezért erre a képesítésre nemcsak a könyvvizsgálói feladatok  ellátásánál van szükség.) A pénzügyminiszter véleményében kifejtette, hogy a hivatkozott irányelvben foglaltakkal összhangban van - az 1997. évi LV. törvénnyel pedig nem ellentétes az - ha a köztestületi feladatokat ellátó Magyar Könyvvizsgálói Kamara alapszabálya a törvényben előírt szakmai gyakorlatot ahhoz köti, hogy az öt éven belül legyen. Álláspontját azzal is alátámasztotta, hogy a kamarai tagság szünetelése alatt is a kamarai tag köteles részt venni a kamarai tagokra előírt továbbképzésen, éppen  a megszerzett ismeretek szinten tartása érdekében.

Az ügy jogszabályi háttere

•	1997. évi LV. törvény a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről
5. § A kamara tagja lehet az a természetes személy, aki
a) e törvény szerinti, illetve e törvény hatálybalépése előtt a 70. § szerint megszerzett okleveles könyvvizsgálói képesítéssel rendelkezik,
b) büntetlen előéletű,
c) Magyarországon könyvvizsgálói tevékenységet kíván folytatni,
d) munkaviszonyban, közalkalmazotti, köztisztviselői jogviszonyban, szolgálati viszonyban, munkaviszony jellegű jogviszonyban (a továbbiakban: munkaviszony) - a 6. § (1) bekezdésében és a 30. § (1) bekezdésében foglaltak kivételével - nem áll, illetőleg munkaviszonyát a kamarai tagsági viszony keletkezésével megszünteti,
e) kamarai taggal, a törvény hatálybalépése előtt hatályban volt rendelkezések szerint bejegyzett könyvvizsgálóval kötött szerződés alapján, illetőleg a kamaránál bejegyzett könyvvizsgálói társaságnál könyvvizsgáló mellett munkaviszonyban, a 30. § (1) bekezdése szerinti tagsági viszonyban végzett hároméves szakmai gyakorlatot [a 26. § (2) bekezdésében meghatározott könyvvizsgálói tevékenységben való közreműködést] igazolt,
f) az alapszabályban meghatározott összegű könyvvizsgálói felelősségbiztosítással rendelkezik a felvételkor és utána folyamatosan, kivéve arra az időtartamra, amikor a tagsága szünetel,
g) az alapszabályban foglaltakat magára nézve kötelezőnek ismeri el, valamint
h) az alapszabályban meghatározott módon vállalja a kamarai tagdíj megfizetését.
7. § (1) A felvételi bizottság a tagfelvétel tárgyában a kérelem benyújtásától számított 30 napon belül határoz, és határozatát a kérelmezővel a határozat meghozatalát követő 15 napon belül írásban közli.
(2) A tagfelvételt csak az 5. § szerinti feltételek hiánya, illetőleg a 8. §-ban foglaltak esetén lehet elutasítani. A döntést a nevezett rendelkezésekre hivatkozással meg kell indokolni.

•	A Magyar Könyvvizsgálói Kamara Alapszabálya
II. Kamarai tagság
11. Az e) pontban előírt [Lásd fentebb: 1997. évi LV. törvény 5. § e) pontja] hároméves szakmai gyakorlat csak akkor fogadható el, ha azt a kérelmező a felvételt megelőző öt éven belül végezte.

Az érintett alkotmányos jogok
•	1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
77. § (1) Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye.
(2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek.

A vizsgálat megállapításai
	A panaszos 1991. és 1995. között könyvvizsgáló társaságnál könyvvizsgáló asszisztensként munkaviszonyban állt. A munkaviszony igazolását a tagfelvételi kérelméhez csatolta. A panaszos a kamara elutasító döntését sérelmesnek és méltánytalannak tartja, mivel a törvényben előírt szakmai gyakorlatot igazolta, ennek ellenére a kamarai alapszabályra való hivatkozással a felvételt mégis megtagadták. A panaszos állítása saját környezetében a fentiekre számtalan példát látott. A kamara azokat az embereket nem veszi fel tagjai sorába, akik korábban is, és most is ténylegesen könyvvizsgálói tevékenységet gyakorolnak. Az Alkotmánybíróság több határozatában hivatkozott a  17/1990. (VII. 31.) AB határozatára, melyben a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtásáról rendelkező 89/1990. (V. 1.) MT rendelet 45. § (1)-(6) bekezdésének és 48. §-ának alkotmány-ellenességéről hozott döntést. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtásáról rendelkező 89/1990. (V. 1.) MT rendelet 45. § (1)-(6) bekezdése, valamint a 48. § alkotmányellenes, és ezért ezeket a rendelkezéseket 1990. október 30-ai hatállyal megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvény 22. §-a nem adott külön fogalmi és időtartamra vonatkozó megállapításokat. A végrehajtás során hozott szabályok a fogalmat kitölthetik, az időtartamot meghatározhatják, de a törvény által megfogalmazott rendelkezéseket nem szűkíthetik. Erre a végrehajtás során csak az eltérést megengedő felhatalmazás esetén van mód. Ilyen felhatalmazást a MT-nak sem a törvény 22. § (2) bekezdése, sem pedig a 124. § (1) bekezdése nem adott.
A vizsgált esetben a kamarai törvény 5. §-ának e) pontja időbeli korlát nélkül csak hároméves szakmai gyakorlat igazolását írja elő, de a kamarai alapszabály ehhez képest eltérő szabályozást tartalmaz, mely eltérést a törvényességi felügyeletet ellátó minisztérium sem vitatta, de célszerűségi okokra való hivatkozással azzal egyetértett. A minisztérium rámutatott a vizsgálathoz kapcsoló EGK irányelv előírásaira, azonban ez sem arról rendelkezik, hogy a törvényi előírás szabadon értelmezhető, hanem az elméleti és gyakorlati ismeretek fontosságát hangsúlyozza. Az egyes könyvvizsgálók gyakorlati és elméleti felkészültségét, továbbá a gazdasági életben való helytálló szerepvállalást a kamarai szabályozás nem vitathatja el törvénytől eltérő külön szabályozással, figyelemmel az Alkotmánybíróság idézett határozatára, mivel a sérelmezett kamarai szabályozás érinti a vállalkozás szabadságát és a munka szabad megválasztásának jogát. 
A Magyar Könyvvizsgálói Kamara elnöksége által 1999. szeptember 5-én, 55. sz. alatt hozott határozata nem tartalmazta a jogorvoslati jogra való felhívást, tehát nem hívta fel a figyelmét a határozat bírósági felülvizsgálatának lehetőségére. Ezt az sem teszi elfogadhatóvá, hogy más esetekben az elutasítást követően az érintettek bírósághoz fordultak, tekintve, hogy a vizsgált esetben ez a tájékoztatás elmaradt.
Az OBH 1253/199. számú jelentésemben már kifogásoltam a Pest Megyei Kézműves Kamara  jogsértő gyakorlatát, amely esetben a kamara a vállalkozó számára olyan szakmai feltételt írt elő, amely csak jogszabályban lehetséges. Megállapítottam, hogy a helyes - jogbiztonság követelményének megfelelő  - megoldás ilyen esetben az, ha a kamara a mielőbbi jogalkotást kezdeményezi.
A vizsgálatban megállapítottam, hogy a Magyar Könyvvizsgálói Kamara jogsértően járt el, mert a tagként jelentkezőknek olyan feltételt írt elő, amely a törvényi előírásnak nem felelt meg.
Ezzel korlátozta az Alkotmányban garantált vállalkozás és a munka szabad megválasztásának alkotmányos jogát, illetve a jogorvoslathoz és a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság és tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott. 
A panaszos esetében - tekintettel arra, hogy a sérelmezett határozat kiadását követően több mint egy év eltelt - kezdeményezéssel nem élek, a kezdeményezést a hasonló esetek elkerülése érdekében a jövőre nézve tettem meg.

Kezdeményezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján felkérem a Magyar Könyvvizsgálói Kamara elnökét, hogy kezdeményezze és terjessze a hivatott testület elé a kamarai alapszabály 11. pontjának módosítását, oly módon, hogy az összhangban legyen a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről szóló 1997. évi LV. törvény hároméves szakmai gyakorlat igazolására vonatkozó előírásával, illetve kezdeményezze  a jogalkotást.
	Kérem a Magyar Könyvvizsgálói Kamara elnökét, hogy a kezdeményezésre vonatkozó álláspontjáról, illetve intézkedéséről 30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2001. április 17.

Gönczöl Katalin