OBH 5278/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte Sárbogárd Város  Önkormányzatának eljárását belvízkárral kapcsolatos ügyében.
A vizsgálat a jogorvoslathoz, a tulajdonhoz, a szociális biztonsághoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás

A panaszos beadványában előadta, hogy kifogásolja az önkormányzat gyakorlatát a vízkárokkal összefüggő támogatások elbírálásánál. Ingatlanának padozata felvizesedett, be is szakadt, valamint  a penészedés jelei is láthatók. Az önkormányzat a kárt felmérte, melyet 120 ezer forintban állapított meg.  A felmérést követően azonban  az ígéreten kívül semmi nem történt, csak 1999. októberében jelent meg két személy az önkormányzattól és "erőszakoskodtak", hogy sürgősen csináltassa meg a lakás padozatát. Határidőként szóban 1999. november 30. napját jelölték meg. Az ősz beálltára tekintettel ezt a panaszos nem vállalta. Ezt követően -  a panaszos állítása szerint - ugyancsak erőszakosan léptek fel az önkormányzatot képviselő helyszínelők, és aláíratták vele azt a nyilatkozatot, hogy lemond a kártérítésről. Beadványában elmondta, hogy 15 éve él egyedül, nyugdíjából képtelen a helyreállítást megoldani. Az önkormányzat eljárásába nem tud belenyugodni.
Megkeresésemre az önkormányzat az ügyben keletkezett iratokat megküldte, álláspontját az alábbiakban közölte.
A panaszos lakóházában bekövetkezett kár 120 ezer forint volt. A biztosító az ingatlanbiztosítás alapján 30 ezer forint kárt állapított meg. A kormányrendelet szerint a panaszos három lehetőség közül választhatott a kár enyhítésére. A lehetőségeket a panaszos 1999. október 22-én megismerte, de úgy nyilatkozott, hogy ezeket nem kívánja igénybe venni. Az önkormányzat közölte, hogy nem felel meg a valóságnak az "erőszakos ráhatás" az önkormányzat munkatársai részéről, mert a panaszost felkereső két dolgozójuk megfelelő hangnemben adott tájékoztatást a lehetőségekről. Ezt követően további információt kértem az önkormányzattól, arra keresve magyarázatot, hogy egy idős, egyedülálló, kisnyugdíjas személyt mi motiválta a támogatás visszautasítására, mivel az 1999. október 22-én kelt lemondó nyilatkozatban erre való utalást, magyarázatot nem találtam. A válasz az volt, hogy a panaszos arra hivatkozással vonta vissza a kérelmét, hogy az építőanyagot, faanyagot nem tudta volna tárolni, illetve a késő őszi időpontban a munkák elvégzését nem tudta vállalni. Az eljárást megszüntették. A fellebbezést a testület az erőszakos ráhatás, mint valótlan adatközlés miatt, elutasította. A panaszos 1999. év nyarán szenvedett kárt az esőzések miatt. A helyreállításra tavasszal akkor lett volna lehetőség, ha 
- a panaszos a támogatási összeget vállalkozói szerződéssel lekötötte,
- saját szervezéssel megvásárolt építőanyagról számlákkal elszámolt,
- építőanyag támogatás esetén, anyagigényét leadta és az építőanyagot részére kiszállították. E szabályozásokat tartalmazó helyi rendeletük 1999. október 19-én lépett hatályba.

Az ügy jogszabályi háttere

Sárbogárd  Város Önkormányzatának 23/1999. (X. 19.) Ktr. számú rendelete az 1999. júniusi-júliusi rendkívüli esőzések és vihar miatt a személyi tulajdonban keletkezett károk rendezéséről.
1091/1999. (VIII. 13.) Korm. határozat az 1999. júniusi és júliusi rendkívüli esőzés és vihar miatti védekezési költségekről és kárenyhítésről, továbbá a szükséges jogszabályok módosításáról

9/1998. (I. 23.) Korm. rendelet a helyi önkormányzatok címzett és céltámogatásának, a céljellegű decentralizált támogatásának igénybejelentési, döntéselőkészítési és elszámolási rendjéről, valamint a Magyar Államkincstár finanszírozási, elszámolási és ellenőrzési feladatairól, továbbá a TÁKISZ feladatairól

34. § A helyi önkormányzat támogatást igényelhet - a 43. §-ban foglaltak kivételével - a területfejlesztési tanácstól az önkormányzati tulajdont sújtó, előre nem látható természeti vagy más károkból adódó (vis maior) esetek többletkiadásainak részbeni vagy teljes támogatására, a biztosításból vagy egyéb módon megtérülő károk figyelembevételével.
36. § (1) Különösen súlyos természeti vagy más, a település nagyobb részét érintő károk (pl. földrengés, árvíz, lakott területen belüli nagy kiterjedésű belvíz, tornádó, tűzvész, robbanás) mérséklésére a támogatás azonnali segítségnyújtásként előleg formájában is folyósítható a területfejlesztési tanács utólagos engedélyezésével, a tanács elnökének előzetes döntésével, elszámolási kötelezettséggel.
(2) Kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható az (1) bekezdésben részletezett eljárás szerint.

39. § A helyi önkormányzat a támogatás felhasználásáról - annak megtörténtét követő 30 napon belül - az idevonatkozó hiteles bizonylatok becsatolásával, a területfejlesztési tanácsnak köteles elszámolni.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
A képviselő-testület döntései a rendeletek és a határozatok. Az önkormányzati rendelet jogszabály. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szerint az önkormányzat jogalkotó szerv, az általa alkotott jogszabály az önkormányzati rendelet. Az önkormányzati rendelet hatálya az önkormányzat illetékességi területére terjed ki, mondja ki a jogalkotásról szóló törvényben az Országgyűlés. Az önkormányzati rendeletben pontosan meg kell határozni a hatálybalépés időpontját. Ez történhet egy meghatározott időpont megjelölésével vagy olyan rendelkezéssel, mely szerint a norma a kihirdetést követő meghatározott napon lép hatályba. Az Alkotmány szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkothat. Az Ötv. rendelkezése szerint az önkormányzati rendeletalkotásnak két esetköre van. 
A képviselő-testület
- a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá
- a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkot rendeletet.
Az első csoportba tartozóan az önkormányzat a helyi igények alapján, saját elhatározásból szabályozhatja a rendezést igénylő - törvény által nem szabályozott - helyi társadalmi viszonyokat. A 12/1992. (III. 25.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Ötv. 16. § (1) bekezdésének alkalmazása során "törvény" alatt az alkotmányosan kibocsátott országos szintű jogszabályokat kell érteni. Alkotmányosan kibocsátottnak számít az a jogszabály, amely a megalkotásának időpontjában szabályozhatta azt a tárgykört, amelyre vonatkozott. Tehát nemcsak törvény, hanem az alkotmányosan kibocsátott országos szintű normával lefedett társadalmi viszonyok sem szabályozhatók önkormányzati rendeletben. Figyelemmel kell lenni e körben azonban arra is, hogy meghatározott tárgykörökben csak törvényben lehet rendelkezni, így körültekintően kell eljárni akkor is, ha "nincs törvényi szabályozás".

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat során megállapítottam, hogy a vis maior támogatás rendezésre Sárbogárd Város Önkormányzata külön rendeletet alkotott. A kérdéskört alkotmányosan kibocsátott országos szintű jogszabály már rendezte, melyben arra is történt utalás, hogy kivételes esetben a támogatás a lakosság egyszeri, rendkívüli szociális támogatására is kiterjedhet. A lakossági támogatás a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt eljárási szabályokkal egyezően az önkormányzati kötelezettségből eredő kiadások (átmeneti segély nyújtása a létfenntartást veszélyeztető rendkívüli élethelyzetbe került személyek részére az életveszély és a lakhatás elemi feltételeinek megteremtéséhez) részbeni vagy teljes megtérítését jelenti. A támogatás előleg formájában is folyósítható. A vis maior támogatást szabályozó kormányrendelet kibocsátása, a támogatás igénylésére, elszámolására vonatkozó szabályokra tekintettel felmerül annak a kérdése, hogy fennállt-e az önkormányzati törvény 16. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazása, tehát az az eset, amikor a szabályozatlan helyi társadalmi viszonyokat helyi rendeletben rögzíti. Erre nézve a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal felülvizsgálatát kell kérni.  A helyi rendelet a 4. § rendelkezése szerint bizonyos kérelmezőket kizár a költségvetési támogatásból. A vizsgált eset nem e szabály alapján került elbírálásra, tekintve, hogy a panaszos ügyében eljárás lefolytatására nem is került sor. A károsult ügyében az eljárást megszüntették, mivel nyilatkozatot írattak alá a panaszossal, hogy támogatásra nem tart igényt. A nyilatkozatot nem a panaszos szövegezte, azt készen "kapta". A nyilatkozattételi indíték nála fel sem merült, mert a lemondással ellentétben egyetlen célja az volt, hogy támogatást kaphasson a többi károsulttal egyidőben. A helyi rendelet szerint a támogatás a júniusi és júliusi esőzések következményeinek elhárítására vonatkozik és ehhez képest 1999. szeptember 23-án készült a kárfelmérés, és pár nappal később az ehhez kapcsolódó nyilatkozat.  A vissza nem térítendő támogatás 90 ezer forint volt, mivel figyelembe vették, hogy a biztosító 30 ezer forintot ajánlott meg. Az önkormányzat által összeállított nyomtatvány azt is tartalmazza, hogy az építőanyagról, munkadíjról szóló számlákkal 1999. október 31-ig kell elszámolni. A felmérés megtörtént, de közel egy hónapig határozat nem született. Október végéhez közeledve, 22-én viszont a panaszos már semmire nem tartott igényt. A támogatásról való lemondás nem életszerű, annak indoka nem lelhető fel, az erről készült nyilatkozat utalást sem tartalmaz a lemondás előzményére. Következményként a kisnyugdíjas és kétséget kizáróan a kárt szenvedett panaszos egyetlen helyreállítási lehetősége megszünt. A megfelelő kioktatás a rendelkezésre álló dokumentumokból nem állapítható meg. Megállapodás tervezet nem készült, s mint rámutattam olyan érdemi határozat sem született, amely a fellebbezéssel orvosolható lett volna. Az önkormányzat megkereséseimre arról nem tájékoztatott, hogy a fel nem használt összeget a költségvetésnek visszafizették. Az eljárás megszüntetésére 1999. október 22-én került sor, az elszámolási kötelezettség határideje pedig a felmérés szerint 1999. október 31-e volt. Amennyiben nem az eljárás megszüntetése, hanem kérelemnek helyt adó döntés született volna, úgy a teljesítésre nyitvaálló 8 nap is kifogásolható.  
A jogállamság elvéből fakadó jogbiztonság és az ehhez kapcsolódó tisztességes eljárás követelményével a kártérítésről való lemondatás és megfelelő teljesítési határidő mellőzésének elmaradása nem egyeztethető össze. 
A felmérést követő késedelmes,  az eljárást megszüntető döntés az Alkotmányban garantált tulajdonhoz való joggal összefüggésben visszás helyzetet teremtett, mivel az  állagmegóvást megakadályozta. A késedelmes eljárás, illetve a teljesítési határidő biztosításának elmaradása a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatban visszásságot okozott. A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság.  A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják.
Felvetődik az Alkotmányban deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a szociális biztonsághoz való jog megsértése is, mivel az állam által biztosított támogatás a jogosult részére nem juthatott el, még mások ezzel a lehetőséggel élhettek, a panaszos esélyegyenlősége sérült. Az összeg felhasználásának lehetetlenné válása a panaszos terhére nem róható, figyelemmel a támogatásról való lemondatás körülményeire. 
Az állami támogatással  kapcsolatos visszásság megállapításán túl a konkrét esetre vonatkozóan ajánlással és kezdeményezéssel élek.

A j á n l á s

1) Felkérem a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálja felül Sárbogárd Város Önkormányzatának 34/1999. (X. 19.) Ktr. számú rendeletét.

K e z d e m é n y e z é s

2) Felkérem Sárbogárd Város Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy ismételten tekintse át a panaszos megrongálódott ingatlanának helyreállíthatósága érdekében nyújtható segítségek formáját, oly módon, hogy 
a) tegyen pótlólagos igénybejelentést vagy
b) a hatályos költségvetés módosításával, illetve az esetleges tartalék terhére, egyéb eszközök felhasználásával - a biztonságos működés veszélyeztetése nélkül - törekedjen a mielőbbi megvalósításra.

Felkérem a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjét és Sárbogárd Város Önkormányzat Polgármesterét, hogy az ajánlás és kezdeményezés vonatkozásában álláspontjukról, illetve a megtett  intézkedésekről 30 napon belül értesíteni szíveskedjenek. 

Budapest, 2000. május 19.

Gönczöl Katalin