OBH 5074/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Zséger Barbara

Az eljárás megindulása

A sajtóban megjelent, a veszprémi átmeneti szállón lakó gyermekes családok kiköltöztetésekről tudósító híradások alapján az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazásommal élve hivatalból vizsgálatot indítottam a gyermekek védelemhez és szociális biztonsághoz való jogának érintettsége miatt.

Megállapított tényállás

A vizsgálat során tájékoztatást kértem az érintett Önkormányzattól. Veszprém Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése a 9/1998. (III. 27.) Kr. számú rendeletében szabályozta a szakosított ellátási formák között a hajléktalanok átmeneti szállójára vonatkozó előírásokat, az igénybevétel lehetőségeit. Eszerint az átmeneti szálláson három hónapra biztosítható az ellátás, mely időtartam további három hónappal meghosszabbítható. Ez a rendelkezés 1998. április 1-jén lépett hatályba.  Az Önkormányzat tájékoztatása szerint egy évvel később, 1999. áprilisában az átmeneti szállón lakó 40 főből 37 fő tartózkodási ideje a hat hónapot meghaladta, átlagosan 24 hónapig vették igénybe a szálló szolgáltatásait. 

Az Önkormányzat a rendelkezés egyértelműsége érdekében a 15/1999. Kr. sz. rendelettel módosította a korábbi rendeletét és az új szabályozás értelmében az átmeneti szálláson tartózkodás időtartama csupán egy alkalommal hosszabbítható meg további három hónappal. A módosított rendelet előírja azt is, hogy a hatálybalépésekor (1999. május 1.) vagy ezt megelőzően a Hajléktalanok Átmeneti Szállóján tartózkodók jogosultsága 1999. október 31-ig tart, mely ezt követően nem hosszabbítható meg.

Az érintett lakók intézményi jogviszonya 1999. október 31-én megszűnt. Őket az Önkormányzat tájékoztatása szerint az intézmény munkatársai időben és több alkalommal tájékoztatták a rendelet módosításáról és segítséget nyújtottak nekik a lakhatási problémáik rendezéséhez. 

Az intézményben három szobát alakítottak ki hajléktalanná vált gyermekes családok részére azzal a céllal, hogy krízishelyzet esetén kiskorúak ne kerüljenek az utcára és elkerülhető legyen az intézeti elhelyezés is. Az itt élők közül négy családot - öt gyermeket - érintett az intézményi jogviszony megszüntetése. A négy család közül kettő lakhatási gondjait az Önkormányzat a vizsgálat idejéig megoldotta, az egyik családot anyaotthonban helyezték el, a másik család három havi albérleti hozzájárulást kapott. A vizsgálat idején két család - két gyermekkel - tartózkodott továbbra is az átmeneti szállón. Az intézményi jogviszonyuk megszűnése ellenére a polgármester ígérete szerint addig maradhatnak a szállón, amíg lakásproblémájukat sikerül megoldani. 

Az Önkormányzat a családok átmeneti otthonát a vizsgálat idejéig nem hozta létre, mert ennek kialakítására és működtetésére a költségvetéséből nem tudott fedezetet biztosítani. A Szociális Bizottság 1999. október 28-án elfogadott egy határozati javaslatot, mely szerint a novemberi bizottsági ülésre ki kell dolgozni a családok átmeneti otthonának személyi, tárgyi, pénzügyi feltételeit és a 2000. évi költségvetésben biztosítani kell az ehhez szükséges pénzügyi forrásokat.  

Alkalmazott jogszabályok

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról.

"84. § (1) A hajléktalanok éjjeli menedékhelye és átmeneti szállása a hajléktalan személyek éjszakai pihenésére vagy időleges tartózkodására szolgáló intézmény."

"87. § Az a települési önkormányzat, amelyiknek területén
d) harmincezernél több állandó lakos él, a c) pontban foglalt ellátást, valamint átmeneti elhelyezési formákat köteles biztosítani."

Veszprém Megyei Jogú Város Önkormányzatának 9/1998. (III. 27.) Kr. számú rendelete a gyermekek védelméről és gyámügyi igazgatásról szóló törvényben meghatározott pénzbeli, természetbeni ellátásokról, személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti alapellátásokról, valamint a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló törvényben meghatározott pénzbeli és természetbeni ellátásokról és személyes gondoskodást nyújtó ellátásokról

"71. § (3) Az átmeneti szálláson a hajléktalan kérelmére három hónapra biztosítható ellátás. Változatlan feltételek fennállása esetén további három hónappal a jogosultság időtartama meghosszabbítható."

Veszprém Megyei Jogú Város Önkormányzatának 15/1999. (IV. 30.) Kr. számú rendelete az 1/1999. (I. 19.) Kr. sz. rendelettel módosított 9/1998. (III. 27.) Kr. számú rendelet módosításáról

17. § (2) A "R" 71. § (3) bekezdésének helyébe a következő rendelkezés lép:
"(3) Az átmeneti szálláson a hajléktalan kérelmére 3 hónapra biztosítható ellátás. Változatlan feltételek fennállása esetén egy alkalommal további három hónappal a jogosultság időtartama meghosszabbítható."

23. § Azoknak a rászorultaknak a jogosultsága, akik a rendelet hatálybalépésekor vagy ezt megelőzően a Hajléktalanok Átmeneti Szállóján tartózkodnak 1999. október 31-ig tart. Ezt követően jogosultságuk nem hosszabbítható meg.
24. § (1) Ez a rendelet - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - 1999. május 1-jén lép hatályba. 
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
"7. § (1) A gyermek szüleitől vagy más hozzátartozóitól csak saját érdekében, törvényben meghatározott esetekben és módon választható el. A gyermeket kizárólag anyagi okból fennálló veszélyeztetettség miatt nem szabad családjától elválasztani."

"45. § (3) A gyermekek átmeneti gondozásának helyén a gyermek otthontalanná vált szülője is elhelyezhető. A 14. évét be nem töltött gyermeket szüleitől elválasztani csak kivételesen indokolt esetben lehet. A szülő gyermeke ellátásában munkarendjéhez igazodóan részt vesz."

"51. § (1) Az otthontalanná vált szülő kérelmére a családok átmeneti otthonában együttesen helyezhető el a gyermek és szülője, ha az elhelyezés hiányában lakhatásuk nem lenne biztosított, és a gyermeket emiatt el kellene választani szülőjétől."

"94. § (2) A települési önkormányzat az e törvényben foglaltak szerint biztosítja a rendszeres gyermekvédelmi támogatást, a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást, a személyes gondoskodást nyújtó alapellátások keretében a gyermekjóléti szolgáltatást, a gyermekek napközbeni ellátását, a gyermekek átmeneti gondozását, szervezi és közvetíti a máshol igénybe vehető ellátásokhoz való hozzájutást."

"156 § (2) A helyi önkormányzat a személyes gondoskodás körébe tartozó ellátásokról - a 40. § kivételével - fokozatosan, de legkésőbb 1999. december 1-jéig gondoskodik."

Érintett alkotmányos jogok

Alkotmány 67. § (1) "A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges."

Alkotmány 70/E. § "(1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

A vizsgálat megállapításai

Veszprém Megyei Jogú Város a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben előírt kötelezettségének - mely szerint az a települési önkormányzat, amelyiknek területén harmincezernél több állandó lakos él köteles az átmeneti elhelyezési formákat biztosítani - eleget téve működteti a Hajléktalanok Átmeneti Szállóját. Az említett törvény szerint a hajléktalanok átmeneti szállása a hajléktalan személyek időleges tartózkodására szolgáló intézmény, ahol a lakók ideiglenes jellegű ellátásról van szó. Az Önkormányzat rendeletében ennek megfelelően szabályozta a szálló igénybevételi lehetőségét. 

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális biztonsághoz való jog azon alkotmányos jogok közé tartozik, melyek nem teremtenek alanyi jogosultságot az ellátásra, csupán az államot terheli egy minimális ellátási szint nyújtásának kötelezettsége. Mint azt az országgyűlési biztosok 1998. évi Beszámolójukban megállapították, a gyermekek esetén ez az álláspont az Alkotmány 67. §-ára tekintettel módosul és "az állam köteles a gyermeknek a szociális biztonságáról is gondoskodni, olyan módon, hogy ez a biztonság lehetőséget nyújtson a gyermek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődésére". 

A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény szerint a gyermeket kizárólag anyagi okból fennálló veszélyeztetettség miatt nem szabad családjától elválasztani. Ennek a garanciális szabálynak az érvényesülését hivatott elősegíteni a gyermekek átmeneti gondozásának és a családok átmeneti otthonának intézménye, hiszen a gyermekek átmeneti gondozásának helyén a gyermek otthontalanná vált szülője is elhelyezhető, az otthontalanná vált szülő kérelmére pedig a családok átmeneti otthonában együttesen helyezhető el a gyermek és szülője. Az említett gyermekjóléti alapellátásokat a települési önkormányzat biztosítja, ezekről fokozatosan, de legkésőbb 1999. december 1-jéig kell gondoskodnia. Az Önkormányzat tájékoztatása szerint a szállóban nem működik családok átmeneti otthona, az intézmény ezen ellátási forma jogszabályban előírt feltételeinek sem felel meg. Az Önkormányzat pénzügyi fedezet hiányában a vizsgálat idejéig nem tudott eleget tenni a törvényben előírt kötelezettségének, a pénzügyi forrásokat a jövő évi költségvetésből tudja biztosítani. 

A vizsgált esetben az Önkormányzat tájékoztatása szerint a szállón lakó két család mindaddig maradhat jelenlegi lakóhelyén, amíg lakásproblémájukat nem sikerül megoldani. Az Önkormányzat ezen döntése megfelel a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezménynek, melynek 3. cikke szerint a szociális védelem köz- és magánintézményei, a bíróságok, a közigazgatási hatóságok és a törvényhozó szervek minden, a gyermeket érintő döntésükben a gyermek mindenek felett álló érdekét veszik figyelembe elsősorban. Ugyanakkor az a körülmény, hogy az Önkormányzat nem tudja kialakítani családok átmeneti otthonát a jogszabályban előírt határidőre, az Alkotmányban deklarált gyermekek védelemhez és a szociális biztonsághoz való jogával összefüggésben sérelem közvetlen veszélyét jelenti és ezzel visszásságot okoz.

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlást teszem:

Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság orvoslása érdekében az önkormányzat a lehető leghamarabb tegyen eleget törvényi kötelezettségének, hozza létre a gyermekek átmeneti gondozásának ellátási formáját. Annak érdekében, hogy gyermeket kizárólag anyagi okból fennálló veszélyeztetettség miatt ne szakítsanak el családjától, az előbb említett feladatának megvalósítása során - a törvényben előírt megoldási formák közül - lehetőleg részesítse előnyben a családok átmeneti otthonát. 

Budapest, 1999. november 25.   

Gönczöl Katalin