OBH 5056/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	Panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte, hogy a telkén lévő szőlőültetvény utolsó sorának művelését lehetetlenné tette szomszédja, mert telkéből mintegy 60-70 cm széles földrészletet - a telek szélességében - elvett tőle garázsának megépítésével, illetve hogy az Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának jegyzője a garázst lebontatta, de a garázs alapját nem, továbbá hogy a Kiskőrösi Körzeti Földhivatal (Földhivatal) ügyintézője eljárása során telkéből 60 cm szélességű területet a szomszéd javára elmért.
	A panaszbeadvány alapján a jogbiztonsághoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bek.), valamint a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
	Tájékoztatás, valamint iratok rendelkezésemre bocsátása céljából megkerestem Akasztó Község Önkormányzata (Önkormányzat) Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét (Jegyző). 

Megállapított tényállás
	Megkeresésemre a jegyző által megküldött iratokból megállapítható, hogy - panaszos és felesége jogi képviselője - 1998. július 29. napján kelt, Önkormányzat Polgármesteri Hivatalához címzett beadványában egyebek mellett azt írja, hogy "A jelen helyzetben két dolog sérti ügyfeleimet a szomszéd magatartása által, melyek közül az egyik, hogy tudomásunk szerint engedély nélkül épített telekhatárra egy betonalapú garázst, a másik hogy az építmény őket a területen lévő szőlőültetvény művelésében akadályozza." Panaszos jogi képviselője az ügy kivizsgálását és a törvényes állapot helyreállítását kérte.
	1998. szeptember 7-én az Önkormányzat Polgármesteri Hivatalában felvett jegyzőkönyv tanúsága szerint panaszos jogi képviselője kérte a jegyzőt: járjon el a földhivatalnál, hogy a két ingatlan közti határvonalat tűzze ki.
	A jegyző megkeresésére a földhivatal - 1998. december 15. napján kelt levelében - azt a tájékoztatást adta, hogy az akasztói 0276/2., 277., 278. helyrajzi számú ingatlanok telekhatárait térképezési hiba jogcímén a földhivatal a természetbeni állapot szerint javította, s a tulajdonosok jelenlétében 1998. november 25-én kikarózta, s a tulajdonosok azóta panasszal a földhivatalhoz nem fordultak. Amennyiben a jegyző igényli a telekhatárok megmutatását, akkor erre 1998. december 22. napján 13,00 órakor kerül sor.
	A jegyző 1999. január 29-én kelt feljegyzése szerint panaszos a mezsgyehatárt nem kívánja vitatni, de a szabálytalanul épített garázs ügyében az eljárást kéri folytatni, mivel telkét szeretné megosztani és így a további használatot sérti az ottlévő garázs.
	Panaszossal és szomszédjával tartott tárgyalásról a jegyző által 1999. március 19. napján a felvett jegyzőkönyvben  rögzítették, hogy a panaszos szerint a szabálytalanul épített garázs sérti zavartalan birtoklását, ezért annak elbontását és az eredeti állapot helyreállítását kéri, illetve hogy a szomszéd úgy nyilatkozott, hogy a garázst nem bontja le.
	Az önkormányzat jegyzője 203/1999. számú és 1999. március 25-én kelt felhívás tárgyú levelében panaszos - szabálytalanul építkező - szomszédját felkérte, hogy a garázst 15 napon belül bontsa le, mert a garázs jelenlegi állapotában sérti a szomszéd jogos igényeit. A felhívásban a jegyző nem jelölte meg, hogy milyen jogszabály alapján indított eljárást. Levelében a jegyző arra is felhívta a szabálytalanul építkező szomszédot, hogy amennyiben a felhívásnak nem tesz eleget, határozattal fogja kötelezni az építmény elbontására. Az említett felhívást tartalmazó levél másolatát a jegyző panaszosnak is megküldte azzal, hogy amennyiben a kötelezett a felhívásnak nem tesz eleget, akkor azt jelentse a jegyzőnek.
	Az önkormányzat igazgatási előadójának 1999. április 19-én keltezett feljegyzéséből kiolvasható, miszerint megállapította, hogy a jegyző felszólító levelében foglaltaknak a kötelezett eleget tett, a garázst lebontotta. 
	A jegyző 203-2/1999. számú és 1999. április 22-én kelt levelében arról tájékoztatta panaszost és jogi képviselőjét, hogy a kötelezett a felszólításnak önként eleget tett, a garázst elbontotta, így határozat meghozatalára nem volt szükség.
	1999. április 27-én panaszos beadványában arról tájékoztatta a polgármesteri hivatalt, hogy szomszédja csak részben tett eleget a kötelezésnek, csak a garázs felső részét bontotta le, de az alapját nem. A garázs alapja 25 cm-re kiáll a földből, ezért kéri a betonozás felszedetését és az eredeti állapot helyreállítását. 
	Az 1999. május 28-án felvett - birtokvita tárgyú - jegyzőkönyvben rögzítették, hogy panaszos állítása szerint a jelenlegi határvonaltól kb. 60 cm-rel beljebb van a mezsgye, továbbá panaszos szomszédjának állítása szerint pedig a jelenlegi kitűzés szerint az el nem bontott betonalap kb. 10 cm-rel lóg bele a mezsgyébe, mely panaszos kerítésépítését, valamint szőlőművelését nem akadályozza.
	A jegyző - 1999. június 21-i panaszoshoz intézett levele szerint a birtokvita eldöntéséhez a földhivatal véleménye szükséges. Az 1999. augusztus 12-én kelt feljegyzésből kiolvasható, hogy a jegyzőt arról tájékoztatta panaszos, hogy megkapta a megyei földhivatal elutasító határozatát. A jegyző pedig javasolta panaszosnak, hogy közvetlenül a bírósághoz forduljon, mert a határozat kizárja az egyéb jogorvoslati lehetőséget.
	A hivatkozott 30523/1999. számú és 1999. július 19-én kelt megyei földhivatali határozatból megismerhető, hogy e határozattal utasították el a panaszos fellebbezését. Ezt érdemi vizsgálat nélkül tették azért, mert a fellebbezést panaszos elkésetten nyújtotta be a körzeti földhivatal által hozott 39187/1998. számú határozata ellen, melyben az akasztói 276/2., 278., valamint a 277. helyrajzi számú ingatlanok területszámítási és térképezési hiba kijavítása tárgyában intézkedett. 

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése rögzíti, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése úgy szól, hogy "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."

A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 188. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy: "Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg."
A (2) bekezdése úgy szól, hogy: "A birtokost a birtokvédelem mindenkivel szemben megilleti, annak a kivételével, akitől a birtokot tilos önhatalommal szerezte meg."
A Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.) 26. § (1) bekezdése szerint: "A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes."
A Ptké. 29. §-a úgy szól, hogy: "Amennyiben a Ptk. vagy ez a törvényerejű rendelet eltérően nem rendelkezik, a jegyző előtti eljárásra az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény, a bíróság előtti eljárásra pedig a polgári perrendtartás rendelkezéseit kell alkalmazni."

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 4. § (1) bekezdése szerint:  "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."
Az Áe. 7. § (1) bekezdés szerint: "A közigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ha azt állapítja meg, hogy az ügyben nincs hatásköre, vagy nem illetékes, az ügyet haladéktalanul átteszi a hatáskörrel rendelkező illetékes közigazgatási szervhez, és erről az ügyfelet egyidejűleg értesíti."
Az Áe. 15. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."
Az Áe. 16. § (3) bekezdése szerint "A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával."
Az Áe. 26. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le."
A (4) bekezdés azt rendeli, hogy "A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást."
Az Áe. 42. § (1) bekezdése előírja, hogy "A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz."

A Ptk. 191. § (1) bekezdése azt rendeli, hogy "Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését."
A (3) bekezdés szerint "A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is."
A (4) bekezdés úgy szól, hogy "A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani."
A Ptk. 192. § (1) bekezdése értelmében "Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását."
A (2) bekezdés előírásai szerint "A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás."

Az Áe. már hivatkozott rendelkezései értelmében panaszos kérelmét tartalma szerint kell elbírálni. Álláspontom szerint: a Ptk. hivatkozott rendelkezéseire figyelemmel, a kérelmező olyan tartalmú panasza - hogy birtokában lévő telkének szélességéből mintegy 60 cm széles részt elvett az ő engedélye nélkül szomszédja garázsa építésével és hogy a szomszéd e magatartása panaszost a birtokában lévő telken a szőlőültetvény utolsó sorának művelésében, valamint a szomszéd által el nem bontott garázsalap, a kerítése megépítésében, akadályozta - birtokvédelemre irányuló kérelemnek tekinthető.

Annak a kérdésnek az eldöntésére, hogy a kialakult állapot birtokháborításnak minősül-e, a Ptk. alapján a jegyző, illetve a bíróság jogosult. A Ptké. szerint birtokháborítási ügyben a jegyző jogosult eljárni. Azt azonban megállapítottam, hogy a jegyző elmulasztotta a döntése meghozatalához szükséges tényállást az Áe. 26. §-a rendelkezései szerint tisztázni, illetve döntését határidőben meghozni.
	A vizsgálat rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.15.) AB számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához."
	A vizsgálat azt is feltárta, hogy a jegyző elmulasztotta döntését határozatba foglalni. Ugyanis az Áe. idézett szabályai szerint a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. 
	A vizsgálat megállapította, hogy a jegyző - panaszos birtokvédelemre irányuló kérelme tárgyában a döntés meghozatalának és írásban foglalásának elmulasztásával - megsértette a jogbiztonság alkotmányos elvét (Alkotmány 2. § (1) bekezdés). Ugyanekkor ez a mulasztás az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati joggal összefüggésben is visszásságot okozott. Ha a jegyző nem tartotta megalapozottnak a tényleges birtoklás alapján a birtokvédelmet kérő bejelentést, akkor a beadványt el kellett volna utasítani. Azzal, hogy a jegyző panaszos ügyében határozatot nem hozott, akadályozta panaszost jogorvoslati joga érvényesítésében.
	Tekintettel arra, hogy panaszos a hivatkozott földhivatali határozat elleni jogorvoslati jogát mulasztása miatt nem merítette ki, ezért a beadványnak a földhivatal eljárását sérelmező részét az eljárási feltételek hiánya miatt elutasítom.

Kezdeményezés 
	A felhívott alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1)-(3) bekezdésére való hivatkozással - kezdeményezem a jegyzőnél, hogy a panaszos birtokvédelemre irányuló kérelme tárgyában  haladéktalanul hozzon határozatot; továbbá kérem, hogy kezdeményezésem tekintetében kialakított álláspontjáról, tervezett vagy megtett intézkedéséről - kezdeményezésem kézhezvételétől számított 30 napon belül - írásban tájékoztatni szíveskedjék.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, valamint Akasztó Község Önkormányzatának polgármesterét, illetve az Önkormányzat  Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét is tájékoztattam.

Budapest, 2000. október 17.

Gönczöl Katalin