OBH 4623/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Zséger Barbara

Az eljárás megindulása
A Csépai Idősek Otthonában élő panaszos beadványában sérelmezte a bánásmódot, a mentálhigiénés gondozás és az orvosi ellátás hiányát. A vizsgálatra az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (3) bekezdése alapján felkértem a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatalt, mint a működést engedélyező hatóságot. A Közigazgatási Hivatal megállapítási alapján, a fenntartónak tett felhívások megvalósulásáról a fenntartó önkormányzattól kértem tájékoztatást.

Megállapított tényállás
A Csépai Idősek Otthona bentlakásos otthon, fenntartója a községi önkormányzat. Működését 1997. augusztusában kezdte meg, azonban működési engedély kiadása iránti kérelemmel csak 1998. szeptemberében fordult a Közigazgatási Hivatalhoz. Az engedélyező hatóság az ellenőrzés során a tárgyi feltételeket a jogszabályi előírásoknak megfelelőnek találta. Az otthonban két ágyas szobákban helyezték el az időseket, ahol egy ellátottra 6,16 m2 lakóterület jut. Közösségi együttlétre az ebédlő és a társalgó alkalmas. A WC-k és zuhanyzók száma megfelelt a jogszabályi előírásoknak. Az otthon rendelkezett a szükséges mennyiségű ágyneművel, textíliával, biztosította a gondozottaknak a tisztálkodáshoz szükséges anyagokat és eszközöket, a gyógyszereket és a gyógyászati segédeszközöket. Az ellenőrző hatóság a szakmai létszámmal és a szakképesítési aránnyal összefüggésben azonban hiányosságot tapasztalt. A gondozási feladatokat három szakképzett és három szakképzetlen dolgozó látta el. Gyógytornászt, dietetikust és mentálhigiénés szakembert az otthonban nem foglalkoztattak. Az orvosi ellátást a község háziorvosa biztosította, szóbeli megállapodás alapján, heti 1x2 órában. A vizsgálat idején az engedélyezett férőhelyek száma 12, a gondozottak száma 14 volt.

A Közigazgatási Hivatal vizsgálata során megállapította, hogy az intézmény házirendje hiányos, nem tartalmazza az érdekképviseleti fórum szervezetére és működésére vonatkozó előírásokat. Érdekképviseleti fórum az otthonban a vizsgálat idején nem működött. Megállapította továbbá, hogy a gondozottaknak az önkormányzat rendelete alapján egyszeri hozzájárulásként 100 000 forintot kellett befizetniük, annak ellenére, hogy az otthon emelt szintű ellátást nem nyújtott. Megállapította azt is, hogy rendeletben törvénysértő módon történt az intézményi térítési díj meghatározása. A térítési díjak nyilvántartását az otthon nem vezette, ezért sem ezeket, sem a költőpénzre vonatkozó jogszabályi előírások megtartását a Közigazgatási Hivatal szakemberei ellenőrizni nem tudták.

A működési engedély kiadására az említett hiányosságok miatt nem került sor. A Közigazgatási Hivatal ezért felhívta a fenntartó és az intézmény vezetésének figyelmét arra, hogy a megállapított hiányosságokat a működési engedély kiadása érdekében pótolni kell. Az otthon fenntartója 2000. februárjában kért ismét végleges működési engedélyt. A fenntartótól kapott tájékoztatás szerint a vizsgálat óta az intézményben dolgozó 10 személyből 6 szakképzett, és hárman - köztük az intézmény vezetője - járnak továbbképzésre. Az orvossal a otthon írásbeli megállapodást kötött és ennek alapján heti egy alkalommal rendel az intézményben, szükség esetén kihívható. Az érdekképviseleti fórumot 1999. szeptemberében megalakították. Ezekre a kérdésekre, arra tekintettel, hogy a végleges működési engedély megszerzésére irányuló eljárás még nem zárult le, vizsgálatom nem terjedt ki.

A Közigazgatási Hivatal szakemberei által felkérésemre végzett helyszíni vizsgálat során az otthon lakói kifogásolták, hogy a dolgozók és a vezető programokat nem szerveznek, velük nem beszélgetnek. Több gondozott nyilatkozata szerint a beszédmodor és a bánásmód durva. Kevés a mindennapos tevékenységek során (pl.: öltözködés) kapott segítség. Kifogásolták, hogy az orvos már négy hete nem járt az intézményben. Az interjúk alapján tapasztalt problémákra a Közigazgatási Hivatal Vezetője felhívta az intézményvezető figyelmét és felkérte a fenntartót, hogy a mentálhigiénés gondozás és a bánásmód tekintetében értékelje a helyzetet és tegye meg a szükséges intézkedéseket. 

Alkalmazott jogszabályok
- 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (18. § (3) bek.)
- 1993. évi III. évi törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról (117/B. §)
- 1997. évi CLIV. törvény az egészségügyről (12. §, 15. §, 20. §, 21.§)
- 2/1994. (I. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (55. §) Hatályon kívül helyezte:1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 115. §. Hatálytalan: 2000. I. 22-től.
- 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (54. §)

Érintett alkotmányos jogok
Alkotmány 13. § (1) "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
Alkotmány 54. § (1) "A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
Alkotmány 70/E. § "(1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat idején még hatályban lévő, a személyes gondoskodást nyújtó intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 2/1994. (I. 30.) NM rendelet szerint a bentlakásos intézmény feladatkörében gondoskodik a jogosult mentálhigiénés ellátásáról. Ennek keretében biztosítja a személyre szabott bánásmódot, a szabadidő kulturált eltöltésének feltételeit, a szükség szerinti pszichoterápiás foglalkozást, a gondozott családi és társadalmi kapcsolatai fenntartásának feltételeit. A 2000. január 22-től hatályos 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet szerint a bentlakásos intézmény feladatkörében az előbbieken túl biztosítja konfliktushelyzetek kialakítása, megelőzése érdekében az egyéni, csoportos megbeszélést, a gondozási, illetve rehabilitációs tervek megvalósítását, a hitélet gyakorlásának feltételeit, és segíti, támogatja az intézményen belüli kis közösségek, társas kapcsolatok kialakulását és működését. A bentlakásos intézménynek mindent meg kell tennie az ellátást igénybe vevő testi-lelki aktivitása fenntartásának, megőrzésének érdekében. Az ellátást igénybe vevő korának, egészségi állapotának, képességeinek és egyéni adottságainak figyelembevételével meg kell szervezni az aktivitást segítő fizikai, a szellemi és szórakoztató, és a kulturális tevékenységeket. A mentálhigiénés ellátás biztosítása a szociális intézmény valamennyi dolgozójának a feladata. 

A Közigazgatási Hivatal szakemberei által végzett helyszíni vizsgálatról kapott információk és a mentálhigiénés szakember hiánya alátámasztják a panaszban foglaltakat, miszerint a mentálhigiénés gondozás, a foglalkoztatás nem megfelelő. A mentálhigiénés gondozás hiánya az Alkotmányban foglalt szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben okoz visszásságot. A Közigazgatási Hivatal ennek fontosságára felhívta az intézményvezető és a fenntartó figyelmét, továbbá felkérte a fenntartót, hogy tegye meg a szükséges intézkedéseket. A Közigazgatási Hivatal intézkedésének eredményeképpen a foglalkoztatás megindult az otthonban (rongyszőnyeghez alapanyag készítése, papírvirág készítés, közös zenehallgatás) és három dolgozó mentálhigiénés továbbképzésen vesz részt. A Közigazgatási Hivatal intézkedésére és a változásokra tekintettel ebben a kérdésben ajánlást nem teszek.  

A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló törvény szerint az átlagot jóval meghaladó minőségű elhelyezési körülményeket és szolgáltatásokat biztosító tartós bentlakásos intézményben a személyi térítési díj mellett az intézményi elhelyezéskor egyszeri hozzájárulás vagy személyi térítési díj pótlék is kérhető. A Közigazgatási Hivatal vizsgálata szerint az otthon nem felel meg az emelt szintű ellátás követelményeinek, tehát a fenntartónak a jogszabály szerint nincs lehetősége egyszeri hozzájárulás fizetését előírni. Az a körülmény, hogy az önkormányzat rendelete szerint a lakók emelt szintű ellátás hiányában is 100 000 forintos egyszeri hozzájárulást voltak kötelesek fizetni, az érintett gondozottak tulajdonhoz való alkotmányos jogával összefüggésben okozott visszásságot.

Az otthon házirendje szerint "a megállapodásban rögzítettek alapján", továbbá "a jogosultnak a házirendben meghatározott tartamú indokolatlan távolmaradásával" a lakó intézményi jogviszonya megszűnik. "Indokolatlan távolmaradásnak minősül a kórházi ápolás megtagadása, az onnan történő engedély nélküli, önkényes eltávozás." A házirendnek ez a szabálya nem veszi figyelembe az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény rendelkezéseit. Az említett jogszabály szerint a betegnek joga van az egészségügyi intézményt elhagyni, amennyiben azzal mások testi épségét, egészségét nem veszélyezteti. E jog csak törvényben meghatározott esetekben korlátozható. Cselekvőképtelen beteg esetén az egészségügyi intézmény elhagyásának joga a törvényes képviselő egyetértésével gyakorolható. Ezen kívül a beteget megilleti az önrendelkezéshez való jog, amely szintén kizárólag törvényben meghatározott esetekben és módon korlátozható. Az önrendelkezési jog gyakorlása keretében a beteg szabadon döntheti el, hogy kíván-e egészségügyi ellátást igénybe venni, illetve annak során mely beavatkozások elvégzésébe egyezik bele, illetve melyeket utasít vissza. A cselekvőképes beteget - a jogszabályban foglalt formai feltételek fennállása esetén - megilleti az ellátás visszautasításának joga, kivéve, ha annak elmaradása mások életét vagy testi épségét veszélyeztetné. Cselekvőképtelen és korlátozottan cselekvőképes beteg esetén az olyan ellátás, amelynek elmaradása esetén egészségi állapotában várhatóan súlyos vagy maradandó károsodás következne be, nem utasítható vissza. 

Az önrendelkezés joga magába foglalja a nem cselekvés jogát is, ennek korlátja mások testi épségének védelme lehet. Ezt tartalmazzák az egészségügyi törvény fent leírt rendelkezései. Az idősek otthonának lakóit is megilleti - a törvény keretei között, nem pedig engedélytől függően - az egészségügyi intézmény elhagyásának joga, az önrendelkezés joga és az ellátás visszautasításának joga. Több ember intézményben való együttélése esetén természetesen felmerülhetnek más szempontok is, melyeket mérlegelni kell az önrendelkezési jog gyakorlása során. A lakótársak és a dolgozók védelme érdekében elegendő azonban az a szűkítés, melyet az egészségügyi törvény is tartalmaz, nevezetten a mások életének vagy testi épségének veszélyeztetése, mint az önrendelkezési jog gyakorlásának korlátja, továbbá a cselekvőképtelen lakók érdekében a rájuk vonatkozó szigorúbb szabályok bevezetése. 

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az emberi méltósághoz való jog ún. "általános személyiségi jog". A gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle összetevőivel nevezi meg, ezek közé tartozik az önrendelkezés szabadságához való jog, és az általános cselekvési szabadság. (8/1990. (IV. 23.) AB határozat) Az emberi méltósághoz való jog tehát magában foglalja az önrendelkezés szabadságához való alkotmányos alapjogot, amelynek korlátozása kizárólag az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés keretei között történhet meg, mely szerint a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja. A házirend szabályai szerint olyan idős intézményi jogviszonya, aki a fent nevesített jogaival engedély nélkül kíván élni megszüntethető. Ezzel a házirend egy Alkotmányban biztosított és törvényben szabályozott jog, az önrendelkezés szabadságához való jog gyakorlásához szankciót, az intézményi jogviszony megszüntetésének lehetőségét fűzi. Mindez a lakók emberi méltósághoz való jogával összefüggésben okoz visszásságot.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján kezdeményezem, hogy

- a fenntartó önkormányzat gondoskodjon a jogszabályi előírásoknak megfelelő házirend kialakításáról,
- a fenntartó önkormányzat gondoskodjon a jogalap nélkül kért és befizetett egyszeri hozzájárulások visszafizetéséről. 

Budapest, 2000. április 13.

Gönczöl Katalin