OBH 4618/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy:     Önkormányzati tilalmi listán a 
végkielégítéssel felmentett pedagógusok

Az eljárás megindulása

A Népszabadság 1999. október 1-i "Elbocsátottak feketelistán" című cikke, és a Népszava 1999. október 5-i "Megtiltották a végkielégítéssel elbocsátott tanárok alkalmazását" című cikke hívta fel a figyelmemet az önkormányzatok által kiadott körlevelekre, amelyek alkotmányban biztosított állampolgári jogok sérelmének lehetőségét valószínűsítették.

Az Alkotmány 70/B § (1) bekezdésében deklarált munkához való jog, valamint a 70/A § (1) bekezdésben megfogalmazott diszkrimináció tilalma elvének sérelmének veszélye miatt az ügy kivizsgálására hivatalból sürgős vizsgálatot indítottam. Az eljárás megindulását követően a Pedagógusok Szakszervezete is beadvánnyal fordult a hivatalomhoz, és az önkormányzatok intézkedésének kivizsgálását kérte. A kérelmet a megkezdett vizsgálattal együttesen kezelve, a következő tényállást állapítottam meg.

A tényállás

Az újságcikkek két önkormányzatot nevesítettek, amelyek a fenntartásukba lévő intézmények vezetőit írásban szólították fel arra, hogy ne alkalmazzanak olyan közalkalmazottakat, akiknek a közalkalmazotti jogviszonyát végkielégítést fizetve, felmentéssel szüntette meg a munkáltatója.

A szolnoki önkormányzat az 1998/99-es tanév végén az oktatási rendszerének korszerűsítése során mintegy 200 pedagógus álláshelyét szüntette meg, és ennyi dolgozónak fizetett végkielégítést, vagy korengedményes nyugdíjazásukat tette lehetővé.

A szolnoki önkormányzat aljegyzője az alábbiakra figyelmeztette az intézményvezetőket. "Ismételten felhívjuk szíves figyelmüket, hogy akik az önkormányzati intézménytől végkielégítéssel mentek el, másik önkormányzati intézmény nem alkalmazhatja őket. Amennyiben megszegik ezt a feltételt, támogatás visszafizetési kötelezettség fogja terhelni az intézményt. Az ÁSZ vizsgálat vezetői felelősségre vonást is eredményezhet."

A szegedi önkormányzat a Pedagógusok Szakszervezetének adatai szerint 84 pedagógusnak fizetett végkielégítést, de közülük 11 főnek mégis sikerült a településen a szakmájában elhelyezkednie, még ha csak szerződéses jogviszonyban is. A jegyző hasonló tartalmú felhívásban közölte az intézményvezetőkkel, hogy amennyiben végkielégítéssel távozott dolgozókat vesznek fel, a dolgozóknak kifizetett végkielégítés összegét levonják az intézmény költségvetéséből.

A belügyminiszter az 1999. évi költségvetésről szóló 1998. évi XC. tv. 5. számú mellékletében kapott felhatalmazás alapján az Önkormányzatok Közlönye 1999. évi 2. száma IV. részében Pályázati kiírást jelentetett meg, melyben meghatározta, hogy az önkormányzatok a feladatellátásuk racionálisabb megszervezése folytán felszabaduló létszámra vonatkozó kötelezettségei teljesítéséhez a központi költségvetésből milyen feltételek mellett igényelhetnek egyszeri hozzájárulást.
A feltételek között szerepel, hogy "Pályázatot az a helyi önkormányzat nyújthat be, amely költségvetési szerveinél főállású közalkalmazotti jogviszonyban, és munkaviszonyban állók jogviszonyának megszüntetésére vonatkozó 1998. szeptember 30-át követően hozott döntést hajtott végre, ebből fizetési kötelezettsége keletkezett és (...) az érintett munkavállalót az önkormányzat hivatali szerve, intézménye, illetve szervezeti változás, feladatátadás következtében az önkormányzat fenntartói körén kívüli munkáltató nem foglalkoztatja tovább."

A BM Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálata (TÁKISZ) igazgatója az alábbiakról tájékoztatta a polgármestereket: "Felhívom a figyelmet, hogy a polgármester aláírásával a végleges álláshely megszüntetés miatti létszámcsökkentésben érintett munkavállalókra vonatkozóan nyilatkozni kell arról, hogy továbbfoglalkoztatásukra az önkormányzat foglalkoztatási körében, valamint szervezeti változás, feladat átcsoportosítás esetén az önkormányzat feladatkörén kívül - pl.: közhasznú társaságban, közalapítványban - nincs lehetőség. 
Ez azt jelenti, hogy felmentési idő alatt történő, a polgármester nyilatkozatában szereplő foglalkoztatás esetén a munkavállaló után kapott állami támogatást (felmentési idő + végkielégítés) vissza kell fizetni az önkormányzatnak; végkielégítés idején belül történő, az előzőekben leírt foglalkoztatás esetén a munkavállaló után kapott állami támogatást - csak a végkielégítést - vissza kell fizetni az önkormányzatnak. "

A szolnoki önkormányzat aljegyzője a pályázati kiírást, és a TÁKISZ igazgatója által kiadott tájékoztatót úgy értelmezte, hogy amennyiben valamelyik önkormányzati intézmény olyan pedagógust alkalmazna, aki végkielégítéssel távozott az önkormányzat bármely intézményéből, akkor az önkormányzat a végkielégítésre támogatás iránt nem pályázhat, amennyiben pedig a dolgozó felvételre a pályázat benyújtási határideje - 1999. október 15-e - után kerülne sor, úgy az önkormányzat a pályázaton igényelt összeg visszafizetésére kötelezhető. A dolgozóktól a végkielégítés nem követelhető vissza, ezért az önkormányzat csak úgy előzheti meg a végkielégítés összegének visszafizetését, ha az intézményvezetőket előre figyelmezteti, hogy csak személyes kockázatvállalásuk mellett alkalmazzanak végkielégítéssel elbocsátott személyt.

A szegedi önkormányzat közgyűlése elvetette azt az előterjesztést, mely szerint az önkormányzat összesen 4,5 millió forinttal csökkentette volna annak a 9 iskolának a költségvetését, amelyek a felhívással ellentétben alkalmaztak felmentett közalkalmazottakat.

A vizsgálat jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
(2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga.
(3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének.
1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról

25. § (1) A közalkalmazotti jogviszony megszűnik: c) a munkáltató jogutód nélküli megszűnésével.
(2) A közalkalmazotti jogviszony megszüntethető: b) áthelyezéssel (az e törvény (...) hatálya alá tartozó munkáltatók között). e) felmentéssel;

25/A. § (1) A közalkalmazotti jogviszony a 25. §-a (1) bekezdése c) pontjában meghatározottak szerint szűnik meg, ha a munkáltató fenntartója nem állami szervnek vagy nem helyi önkormányzatnak adja át fenntartói jogát. A közalkalmazotti jogviszony az átadás időpontjában szűnik meg.
(2) A munkáltató a közalkalmazottat az átadást megelőzően legalább hatvan nappal az átadásról értesíti. Ezzel egyidejűleg a közalkalmazottat írásban tájékoztatni kell arról, hogy az új munkáltató a közalkalmazott továbbfoglalkoztatását vállalja-e.
(3) Ha az új munkáltató a továbbfoglalkoztatást vállalja, a közalkalmazott a tájékoztatást követően harminc napon belül írásban nyilatkozik, hogy hozzájárul-e továbbfoglalkoztatásához. Hozzájárulása esetén a közalkalmazottal az új munkáltató munkaszerződést köt. Határozatlan idejű közalkalmazotti jogviszony esetén határozatlan időre szóló munkaviszonyt kell létesíteni.

217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről

60. § (1) Tárgyévben megvalósuló létszámcsökkenésnek minősül, ha a költségvetési szerv év közben úgy hajt végre létszámcsökkenést, hogy a) a tevékenységi körébe tartozó feladatok változatlansága mellett azok változatlan színvonalú ellátását a tárgyévben és az azt követő években is biztosítani tudja, b) csökken az ellátandó állami feladatok köre, c) a létszámcsökkenéssel összefüggésben felmerülő kifizetések a tárgyévben esedékesek, d) a jóváhagyott éves létszámkeretből üres álláshelyet zárol, e) a létszámcsökkenést követően létszáma csak az éves költségvetésben tételesen meghatározott jogcímeken nő.
(2) Amennyiben a központi költségvetésben céltartalék áll rendelkezésre a létszámcsökkenésekkel kapcsolatos jogszabályi előírás szerinti egyszeri kifizetésekre, akkor támogatás igényelhető - az (1) bekezdés a)-c) pontjában foglaltak fennállása esetén - a teljes munkaidőben foglalkoztatottak létszámának csökkentésével összefüggésben a végkielégítéssel történő felmentéssel, a korengedményes nyugdíjazással kapcsolatos kifizetések támogatásarányos összegének fedezetére.
(3) Nem minősül létszámcsökkenésnek a foglalkoztatási forma megváltoztatása, a költségvetési szerven belüli áthelyezés.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálatom megindításakor figyelembe vettem, hogy az önkormányzat nem munkáltatója az intézményeiben dolgozó pedagógusoknak, de az önkormányzat, mint az intézmény fenntartója, a munkáltató döntéseit - a költségvetésén keresztül - alapvetően meghatározza. A munkáltató a dolgozók munkakörének, munkahelyének megszűnése esetén főszabályként másik munkahelyet köteles felajánlani, és csak akkor jár végkielégítés, ha a munkáltató nem tud számára végzettségének megfelelő másik munkahelyet biztosítani, vagy azt a dolgozó nem fogadja el. 

Jogutód nélkül megszűnő intézmény munkavállalójának automatikusan megszűnik a munkaviszonya, így törvény szerint jár a végkielégítés. A végkielégítés kifizetésére a munkáltató köteles, de ahhoz a fenntartótól támogatást igényelhet. 

Az önkormányzati döntéssel elrendelt létszámcsökkentés költségeit az elrendelő önkormányzat viseli. A belügyminiszter a költségvetési törvényben kapott felhatalmazás alapján pályázatot írt ki az önkormányzatok számára a létszámleépítés terheinek viseléséhez nyújtható egyszeri költségvetési hozzájárulás igénylésére. 

A pályázatra a helyi önkormányzat akkor jelentkezhetett, ha 1998. szeptember 30-át követően a költségvetési szerveinél főállású közalkalmazotti jogviszonyban, vagy munkaviszonyban állók jogviszonyának megszüntetésére vonatkozó döntést hajtott végre,  tehát nem igényelhetett olyan álláshely megszűnése után ahonnan a dolgozó természetes úton távozott, és azt nem töltötték be, [217/1998. (XII. 30.) Korm. r. 60. § (2) bek.] mert ebben az esetben nem hozott az önkormányzat olyan döntést, amely miatt fizetési kötelezettsége keletkezett volna.

A pályázat benyújtásának további feltétele, hogy az érintett munkavállalót az önkormányzat hivatali szerve, intézménye, illetve szervezeti változás, feladatátadás következtében az önkormányzat fenntartói körén kívüli munkáltató nem foglalkoztatja tovább. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 25/A. § (3) bekezdése meghatározza a továbbfoglalkoztatás fogalmát. Kizárt tehát a pályázat, ha ugyanaz a munkáltató más jogviszonyban, vagy szervezeti változást követően a tevékenységet átvevő nem az önkormányzat fenntartói körébe tartozó munkáltató a dolgozót a közalkalmazotti jogviszonyban, munkaviszonyban töltött ideje folyamatosságának megszakítása nélkül alkalmazza.

Amennyiben az álláshely már üres volt, amikor annak a dolgozónak a jogviszonyát felmentéssel - végkielégítést fizetve - megszüntették, akit a későbbiekben oda felvettek, az önkormányzat gyakorlatilag a természetes módon megüresedett álláshely megszűnésére igényelné a végkielégítési hozzájárulást, mert a felmentett dolgozó áthelyezésére is sor kerülhetett volna. Álláspontom szerint a mintegy 200 főt érintő elbocsátás esetén kizárható annak az esélye, hogy az üres álláshelyeket azért nem töltötték be áthelyezéssel, mert a dolgozók a végkielégítésre vártak.

A fenti indokok alapján egyértelmű, hogy amennyiben egy álláshely természetes módon csak a dolgozók felmentését követően üresedett meg, és arra másutt végkielégítéssel felmentett dolgozót vett fel a munkáltató, az csupán a létszámcsökkentéssel nem érintett létszámon belüli személycserét jelent, ilyen esetben az önkormányzat a végkielégítési támogatást igényelheti, és annak visszafizetésére nem kötelezhető.

A végkielégítés költségvetési támogatására kiírt pályázat akkor zárja ki a pályázat benyújtásának lehetőségét, ha az önkormányzat bármelyik intézménye a végkielégítéssel felmentett dolgozót főállásban, vagy szerződéses jogviszonyban úgy foglalkoztatja tovább, hogy ez által az önkormányzat által fizetett álláshelyeken dolgozók létszáma nem csökken.

Nem befolyásolja az önkormányzatnak a pályázatra való jelentkezési lehetőségét az sem, ha egy önkormányzati fenntartású intézmény a végkielégítéssel felmentett dolgozót a végkielégítés kifizetését követően megüresedett átmenetileg betöltetlen (pl.: GYES) álláshelyre szerződéses jogviszonyban foglalkoztatja.

Összegezve:

Megállapítottam, hogy az önkormányzatok a kifogásolt felhívásukban alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoztak, mert a pedagógusok foglalkoztatásának korlátozására vonatkozó felhívásuk sértette a pedagógusoknak az Alkotmány 70/B § (1) bekezdésében deklarált munkához való jogát, valamint a 70/A § (1) bekezdésben megfogalmazott diszkrimináció tilalmának elvét. 

A körlevél a jogszabálynak nem minősülő pályázati kiíráson, és az ahhoz adott TÁKISZ tájékoztatón alapult, és rosszul értelmezett önkormányzati érdekéből állampolgári alapjogot korlátozott. A belügyminiszter által kiirt pályázatra az önkormányzatok 1999. október 15-ig nyújthatják be a támogatási igényeiket azok után a létszámcsökkenéssel járó intézkedéseik után, amelyek a 217/1998. (XII.30.) Korm. rendelet 60. § szerint létszámcsökkenésnek minősülnek.

A vizsgálat megállapította, hogy a TÁKISZ által kiadott tájékoztató nem hívta fel az önkormányzatok figyelmét a továbbfoglalkoztatás helyes értelmezésére, illetve nem tett különbséget az álláshely megüresedésének időpontja szerint. Félreértésre adott lehetőséget az az értelmezése is, hogy a felmentett dolgozó után igényelt pályázati támogatást a felmentési időn, illetve a végkielégítés idején belüli továbbfoglalkoztatás esetén kell visszafizetni. Amennyiben ilyen előírást jogszabály tartalmazna, úgy az a leghosszabb ideje közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatott pedagógusokat sújtaná.

A Belügyminisztérium arról tájékoztatott, hogy a kiírt pályázat nem tartalmaz olyan korlátozásokat, amelyeket egyes önkormányzatok alkalmaztak. Ilyen értelmű állásfoglalást adott az oktatási miniszter is. 

Az önkormányzat nem korlátozhatja az intézmény költségvetésének utólagos csökkentésével, vagy az intézményvezető személyes felelősségének hangsúlyozásával a végkielégítéssel felmentett pedagógusoknak a megüresedő álláshelyeken történő foglalkoztatását azon a jogcímen, hogy fennáll annak a veszélye, hogy a végkielégítés összegét magának a létszámcsökkentést elrendelő önkormányzatnak kell fedeznie.

Ajánlás:

A fentiek alapján felkérem a Belügyminiszter Urat, hogy a megyei Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálatok (TÁKISZ) vezetői útján tájékoztassa az önkormányzatokat a pályázatra jelentkezés tényleges feltételeiről, és tekintettel arra, hogy az önkormányzatok a támogatási igényeiket 1999. október 15-ig nyújthatják be, a téves értelmezésből adódó pályázati jelentkezések módosítására tűzzön póthatáridőt.

Budapest, 1999. október 13.

Gönczöl Katalin