OBH 4597/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Garamvári Miklós 

Az eljárás megindulása

A panaszos Hivatalomhoz intézett beadványában a várvölgyi "Napfény" időskorúakat ápoló-gondozó otthon körül kialakult helyzetről számolt be. Sérelmezte, hogy az otthont alapító Keszthelyi Törődés Alapítvány az idősek ellátását nem a velük kötött hasznosítási, illetve gondozási szerződésben foglaltak alapján végezte. Beszámolt arról is, hogy az alapítvány működésének zavarai, az állandósult pénzhiány az intézmény működésképtelenségéhez vezetett.

Az ügyben a vizsgálatot 1999. december 3-án megindítottam.

A vizsgálat megindításával egyidejűleg megkerestem a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: Közigazgatási Hivatal) vezetőjét, és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló, 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 18. § (2) és (4) bekezdéseire hivatkozva felkértem, hogy részletesen tájékoztasson az otthonnal kapcsolatban végzett vizsgálatairól, azok megállapításairól, továbbá az általa tett vagy tenni kívánt intézkedésekről.

Az érintett alkotmányos jogok

1. A jogállamiságból fakadó jogbiztonság elve: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. [Alkotmány 2. § (1) bek.]

2. A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog: "A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez." [Alkotmány 70/D. § (1) bek.]
"Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és természetes környezet védelmével valósítja meg." [Alkotmány 70/D. § (2) bek.]

3. A szociális biztonsághoz és ellátáshoz való jog: "A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak." [Alkotmány 70/E. § (1) bek.]

Alkalmazott jogszabályok

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

57. § (2) A személyes gondoskodás keretébe tartozó szakosított ellátást nyújtanak
b) az ápolást-gondozást nyújtó intézmények;
58. § (1) A helyi önkormányzatok, valamint az önkormányzatokkal szerződéses jogviszony alapján önkormányzati feladatokat ellátó természetes és jogi személyek a személyes gondoskodást az e törvényben, valamint külön jogszabályban a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézményekre meghatározott feltételek szerint biztosítják.
(2) Ha e törvény másként nem rendelkezik, az (1) bekezdésben foglaltak az irányadók a személyes gondoskodást nyújtó, normatív állami hozzájárulást igénybe vevő szociális vállalkozásokra és nem állami szervekre is (a továbbiakban: nem állami szervek).
132. § (2) Felhatalmazást kap a szociális és családügyi miniszter, hogy rendeletben szabályozza
d) az államigazgatási feladatokat végző szociális hatáskört gyakorló szervek, valamint a személyes gondoskodást nyújtó intézmények működése ellenőrzésének szabályait;

1997. évi CLVI. törvény a közhasznú szervezetekről
A közhasznú szervezetek felügyelete

21. § A közhasznú szervezetek feletti adóellenőrzést a közhasznú szervezet székhelye szerint illetékes adóhatóság, a költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzését az Állami Számvevőszék, a törvényességi felügyeletet pedig - a közhasznú működés tekintetében - a reá irányadó szabályok szerint az ügyészség látja el.
23. § Az ügyész a közhasznúsági nyilvántartásba vételre illetékes bíróságnál indítványozhatja a közhasznú jogállás törlését, illetőleg az alacsonyabb közhasznúsági fokozatba történő átsorolást, ha a közhasznú szervezet működése és vagyonfelhasználása az e törvényben, a létesítő okiratban vagy az ennek alapján készített belső szabályzatokban foglalt rendelkezéseknek nem felel meg, és ezen a szervezet az ügyészi felhívás után sem változtat.

1972. évi V. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről

2. § Az ügyész kellő időben köteles megtenni a törvényben meghatározott intézkedéseket, ha a Magyar Köztársaság törvényeit bármilyen módon megsértik és a törvénysértés megszüntetésére hivatott szerv az Alkotmányban, törvényben és más jogszabályban vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközében meghatározott kötelezettsége ellenére a szükséges intézkedést nem teszi meg, illetőleg, ha a törvénysértésből eredő jogsérelem elhárítása érdekében azonnali ügyészi intézkedésre van szükség.

13/1994. (ÜK. 12.) LÜ utasítás az ügyészi törvényességi felügyeletről

25. § Az ügyész a törvényességi felügyelet körében a következő intézkedéseket teheti:
a) óvás;
b) felszólalás;
c) figyelmeztetés;
d) szabálysértési, illetőleg rendészeti ügyekben utasítás a pénzbírságot helyettesítő elzárás végrehajtására, illetőleg az elkövető szabadon bocsátására, vagy a fogva tartás körülményeire nézve;
e) büntető, fegyelmi, szabálysértési, és kártérítési eljárás kezdeményezése;
f)jogszabály kibocsátásának módosításának vagy hatályon kívül helyezésének kezdeményezése;
g) állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadásának kezdeményezése;
h) jelzés (szignalizáció);
i) külön jogszabályban meghatározott egyéb intézkedések.

A közigazgatási hivatal eljárására akkor hatályos és irányadó, 161/1996. (XI. 7.) Korm. rendelet a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény működésének engedélyezéséről

A szociális intézmény működésének engedélyezése
3. § (1) A szociális intézmény működése engedélyhez kötött.
4. § (1) A szociális intézmény működési engedélyének kiadásáról
a) alapellátást és nappali ellátást nyújtó szociális intézmény esetén az intézmény székhelye, telephelye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzője (a továbbiakban: jegyző),
b) az a) pontban nem szereplő szociális intézmény esetén az intézmény székhelye, telephelye szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal (a továbbiakban: Hivatal) vezetője
[az a) és b) pontban foglalt engedélyező szervek a továbbiakban együtt: működést engedélyező szerv] dönt.
8. § Ha a működést engedélyező szerv engedély nélkül működő szociális intézményről szerez tudomást, felszólítja az intézmény fenntartóját, hogy 30 napon belül kérelmezze az intézmény engedélyezését. Amennyiben az intézmény fenntartója a felszólításnak határidőben nem tesz eleget, az intézményt a működés engedélyezésére jogosult szerv bezáratja.

A vizsgálat megállapításai

A Közigazgatási Hivatal vezetője által adott felvilágosítás alátámasztotta a panaszos beadványában foglaltakat. A kapott tájékoztatás szerint a keszthelyi Törődés Alapítványt a Zala Megyei Bíróság - Apk.60.068/1993/4. számú végzésével, 341. sorszámmal - vette nyílvántartásba. Az alapítvány kérelme alapján a Közigazgatási Hivatal 1405-6/1995/H. számú határozatával engedélyezte a "Napfény" Ápoló és Gondozóotthon elnevezésű, 20 férőhelyes szociális intézmény működését. Az alapítvány a leendő gondozottakkal kötött hasznosítási, illetve gondozási szerződésekben Várvölgy községben ápoló és gondozóház építtetését vállalta azzal, hogy a felépítendő ingatlan lesz az otthon végleges telephelye. A használatba vételig azonban az intézmény a Hévíz, Széchenyi út 23. szám alatti bérleményben üzemelt. A szerződések alapján változó összegű befizetésekre (800.000 - 2.000.000 Ft.) került sor. Az akkor hatályos, a személyes gondoskodást nyújtó intézmény működésének engedélyezéséről szóló 161/1996 (XI.7) Korm. rendelet 15. §-ának (3) bekezdése alapján 1997. június 23-án a Közigazgatási Hivatal vezetője felülvizsgálta a kiadott működési engedélyt, és megállapította, hogy az intézmény új telephelyére a Várvölgyön időközben felépült ingatlanba költözött. A jelzett rendelet alapján felszólította a fenntartót, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, valamint a személyes gondoskodást nyújtó intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 2/1994. (I. 30.) NM rendeletben előírt feltételek megteremtéséről 1997. december 31-ig gondoskodjon. Az intézmény az előírt határidőn belül nem tudta teljesíteni a működési engedély kiadásához szükséges feltételeket, de figyelemmel a már bentlakó idősek ellátási kényszerére a Közigazgatási Hivatal az intézmény részére 20 fő ellátására 1999. december 31-ig ideiglenes működési engedélyt adott. Az ideiglenes működési engedéllyel rendelkező otthont rendszeresen ellenőrizte a Közigazgatási Hivatal, de annak fenntartója a Hivatal többszöri  felszólítása ellenére sem tudta megteremteni a jogszerű működés tárgyi és személyi feltételeit. 1998. szeptember 28-án a Közigazgatási Hivatal vezetője megkereste a Zala Megyei Főügyészt és felkérte az alapítvány és a vele kapcsolatban álló gazdasági társaságok gazdálkodásának vizsgálatára. A Zala Megyei Főügyész vizsgálata során megállapította, hogy az alapítvány törvényes működése akadályozott, ezért keresettel fordult a megyei bírósághoz, kérve a törvényes működés helyreállítását. A Zala Megyei Bíróság az alapítvány kezelőjévé Várvölgy Község Jegyzőjét jelölte ki, aki a feladatot határozott időre vállalta. A határozott idő lejártát követően 1998. december 22-én az alapítvány kezelőjévé - annak önkéntes jelentkezése alapján - a Magyar Evangélikus Egyház Keszthelyi Gyülekezetét jelölte ki a Zala Megyei Bíróság. A Zala Megye helyettes főügyésze azonban 1999. július 23-án arról értesítette a Közigazgatási Hivatal Vezetőjét, hogy a gyülekezet lemondott a kezelői feladatokról. Tekintettel arra, hogy az alapítvány kezelését más szervezet nem vállalta, azt indítványozta, hogy a bíróság rendeljen ki ügygondnokot az alapítvány képviseletére, akit kötelez az alapítvány és az általa működtetett idősotthon ügyeinek a megszűnésig történő továbbvitelére. A működés zavarainak következményeként felhalmozódó adósságok miatt az intézmény működtetésére egyre kevesebb pénz állt rendelkezésre. A normatív állami támogatás és a gondozottak által fizetett térítési díj a bent lakók ellátását biztosította, de az épület fenntartását és a munkabéreket már nem fedezte. Az ellátást biztosító 7 alkalmazott 1999. szeptember 23-án írásban bejelentett felmondása miatt az intézmény működésképtelenné vált. A Közigazgatási Hivatal vezetője 1128-5/1999/H. határozatával, 1999. szeptember 30-i hatállyal az otthon működési engedélyét visszavonta és értesítette a megyei főjegyzőt az intézmény lakói ideiglenes ellátásának szükségességéről, aki 1999. október 1-je óta biztosítja az intézmény működtetését. A Közigazgatási Hivatal vezetőjének tájékoztatása kiterjedt arra is, hogy az otthon lakói a nekik felajánlott más intézménybe történő elhelyezési lehetőséget nem fogadják el, ezért csak a helyben történő ellátás megszervezése jelentett számukra megnyugtató megoldást. Jelenleg a megyei főjegyző utasítására a Zala Megyei Önkormányzat Közgyűlés Idősek Otthona - Türje, saját konyhájáról biztosítja a napi háromszori étkeztetést.

A megyei főjegyző kérésére az otthon ideiglenes ellátása és normatív támogatása ügyében a Szociális és Családügyi Minisztérium helyettes államtitkára 1999. november 23-án megbeszélést hívott össze. A megbeszélésen részt vettek a Közigazgatási Hivatal munkatársai is. A megbeszélésen megállapodás született arról, hogy a Közigazgatási Hivatal a Belügyminisztériumtól megigényli az 1999. évi október, november, december havi normatív állami támogatást, majd a Zala Megyei Önkormányzati Közgyűlés részére a "Napfény" Ápoló-és gondozóotthon átmeneti működtetésének biztosításához, szociális közfeladat ellátásáért 1999. október 1-től 1999. december 31-ig terjedő időszakra 14 fő ellátotti létszámra 1.140.500,-Ft normatív állami hozzájárulásra jogosultságot állapít meg. A támogatás összege átutalásra került. Megállapodás született arról is, hogy a Szociális és Családügyi Minisztérium helyettes államtitkára megkeresi a Zala Megyei Főügyészt és kéri, hogy az ügyészség kezdeményezze a Zala Megyei Bíróságnál az alapítvány ügyeit képviselő kezelő szervezet kijelölését. A Közigazgatási Hivatal tájékoztatása szerint az intézmény lakói 1999. december 9-én ismételten úgy nyilatkoztak, hogy nem hagyják el az általuk kifizetett lakrészeket, és nem fogadják el a Megyei Módszertani Otthon 2-4 ágyas szobáiban számukra felajánlott helyeket. A "Napfény" Ápoló-és Gondozóotthon lakóinak teljes ellátását jelenleg is a Türjei Szociális Otthon biztosítja.

Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Jelen ügy vizsgálata során, a rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy az ügyben nem sérült a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elve, valamint az otthon lakóinak a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos joga. Sérelmet szenvedett azonban a gondozottak szociális biztonsághoz fűződő alkotmányos joga. Figyelemmel azonban arra, hogy a sérelmet nem az ügyben eljáró hatóságok okozták - részükről elmaradt vagy megalapozatlan intézkedést nem észleltem - ajánlást nem teszek. Az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján azonban, hivatkozva a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és a falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII. 16.) Korm. rendelet 17. § (1) bekezdésére, amely szerint ha a működést engedélyező szerv a nem állami, valamint az egyházi fenntartású szociális intézmény működési engedélyét visszavonja, egyidejűleg intézkedni köteles az Szt. értelmében szociálisan rászorult és ellátatlan személyek ellátásának megszervezéséről, felkérem a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét a gondozottak ellátása megszervezésének fokozott figyelemmel kísérésére.

Az ellátásra szoruló gondozottak figyelmét felhívom arra, hogy a betiltott szociális intézmény ellátottainak az intézmény fenntartójával szemben érvényesíthető követeléseire, esetleges kárigényeire a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény szabályai az irányadók.

Budapest, 2000. február 14.

Gönczöl Katalin