OBH 4520/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	Panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte birtokvédelmi ügyében a Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatal jegyzője - hatáskörében eljáró Hatósági Iroda Igazgatási Osztálya (Igazgatási Osztály) - által folytatott eljárás elhúzódását, valamint hogy birtokvédelmi ügyében folytatott eljárás során vele illetéket rovattak le.
	A beadvány alapján a jogbiztonsághoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bek.), valamint a jogorvoslathoz való jog (Alkotmány 57. § (5) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
	Tájékoztatás és iratok rendelkezésemre bocsátása céljából megkerestem a Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét (Jegyző).

Megállapított tényállás
	A panaszbeadványból és a jegyző által rendelkezésemre bocsátott iratokból megállapítható, hogy a jegyző 1998. augusztus 27-i fogadónapján panaszos bejelentést tett.
	A bejelentés alapján a Polgármesteri Hivatal Építési Osztálya által 1998. szeptember 8. napján megtartott helyszíni szemlén felvett jegyzőkönyvben rögzítették panaszos sérelmét, miszerint a szomszédos (Budapest, XI., Neszmélyi u. 9/b. szám alatti társasház) ingatlan udvarán lévő meggyfa gyökérhajtásai ráfekszenek a kerítéshálóra, illetve arra a gaz felkúszik, mely panaszost ingatlanán lévő fű levágásában gátolja.
	Az Építési Osztály munkatársa 1998. szeptember 8. napján helyszíni szemlét tartott, s megállapította, hogy a panaszbeadvány elintézése hatáskörébe nem tartozik. Ezért az Építési Osztály vezetője a jegyzőkönyvben rögzített panaszt a hatáskörrel rendelkező Igazgatási Osztályhoz tette át 1998. szeptember 10. napján és ennek alapján az Igazgatási Osztály 1998. október 2-án panaszost a birtoksértő nevének és címének 8 napon belül történő közlésére hívta fel.
	1998. október 9. napján készült jegyzőkönyvben az eljáró ügyintéző rögzítette, hogy a jelenlévő panaszos tájékoztatása szerint: a birtoksértő B. F. a már említett szomszédház lakója, illetve azt is, hogy panaszos kéri kötelezni a panaszoltat arra, hogy "a gaz ne nőjön át panaszos telkére" továbbá, hogy panaszos szerint a "sérelmezett magatartás már több éve tart".
	A birtokvédelmi ügyben eljáró ügyintéző, panaszost 1998. október 3. napjára helyszíni szemlével egybekötött tárgyalásra idézte. A jegyző tájékoztatása szerint a helyszíni szemle megtartása előtt panaszos jelezte, hogy az említett határnapra kitűzött helyszíni szemlén nem tud megjelenni. A panaszolt meghallgatásáról 1998. november 5. napján felvett jegyzőkönyvben az eljáró ügyintéző rögzítette, hogy a panaszolt ingatlan közös képviselője nem a panaszos által megjelölt B. F., aki egyebek mellett úgy nyilatkozott, hogy a panaszolt magatartást nem ő követte el, és hogy a panaszolt telek rendezett, füvesített, s a füvet rendszeresen nyírják.
	Ilyen előzmények után a jegyző hatáskörében eljáró Igazgatási Osztály - a IX.440/1999. számú és 1999. április 20-án kelt határozatával - panaszos birtoklása zavarásának megszüntetésére irányuló kérelmét elutasította, az eljárás megindítását követő több mint 7 hónap elteltével. Az elutasítás indoka, hogy panaszos által már említett szemle után kiegészített kérelmében sérelmezett kerítése mellé lapátolt hó nem valósít meg birtoksértő magatartást, továbbá, hogy a gaz - mely a panaszosi ingatlanra átnőne - a helyszíni szemlén nem volt észlelhető, illetve, hogy a panaszos állítása szerint a sérelmezett magatartás több év óta tartó cselekmény. A határozatban panaszost tájékoztatták a jogorvoslat lehetőségéről, s az Áe. 90. §-a alapján költségmentességet engedélyeztek részére.
	Panaszos 1999 május 7-én előterjesztett újabb beadványában sérelmezte, hogy a szomszéd ingatlanról deszka darabokat dobáltak át telkére. Panaszos a már hivatkozott számú elutasító határozat részére történő kézbesítést követően az igazgatási osztályhoz címzett beadványában sérelmezte ügyében az eljárás elhúzódását, valamint hogy a határozat "több helyen valótlan megállapításokat tartalmaz", hogy a határozatban még csak említésre sem került az általa sérelmezett "meggyfa", pedig 1998. augusztus 26. napján bejelentette a jegyzőnek. Panaszos kifogásolta, hogy a határozatban foglaltaktól eltérően a havat nem a kerítés mellé lapátolták, hanem a kerítésre, s kérte hogy a hó kerítésre lapátolásával birtoklását zavaró körülmény megszüntetése iránt intézkedjenek.
	Panaszos újabb beadványát követően - 1999. július 29. napján megkötött egyezség alapján panaszos és a panaszolt társasház közös képviselője között létrejött egyezséget az eljáró hatóság 1999. augusztus 12. napján a IX.440-5/1999. számú határozatával jóváhagyta, mely szerint a panaszolt ház közös képviselője a szomszéd telekre áthajló meggyfa és egyéb növények ágait levágja.
	Ugyancsak 1999. augusztus 12. napján kelt IX.446/1999. számú újabb határozatával az igazgatási osztály elutasította panaszos kérelmét - jogorvoslati lehetőségről való tájékoztatás mellett - arra hivatkozással, hogy panaszos nem tudta bizonyítani, hogy kertjének hátulsó felében található deszkadarabokat, bozótnyesedéket valójában az általa megjelölt B.F. dobálta volna át, illetve hogy a hó kerítésre lapátolásával kapcsolatos ügyben már jogerős döntés született. Az indokolás szerint panaszos az 1990. évi XCIII. törvény alapján illetéklerovásra köteles.
	Az önkormányzat jegyzőjének tájékoztatása szerint az iratok átvizsgálása során nem talált magyarázatot arra, hogy az eljáró ügyintéző - kérelem hiányában - miért adott költségmentességet panaszosnak, ugyanis az 1990. évi XCIII. törvény szerint az eljárási illeték lerovása kötelező. A jegyző a határidő elmulasztását elkövető ügyintéző ellen vizsgálatot indított, s az ügyintéző 1999. november 1. napja óta már nem dolgozik a polgármesteri hivatalban. A jegyző felhívta a hatósági iroda vezetőjének figyelmét arra, hogy az eljárási határidők betartására fordítson fokozott figyelmet. Az Igazgatási Osztály vezetője tájékoztatta panaszost, hogy hasonló esetek jövőbeni elkerülése érdekében megtette a szükséges intézkedéseket, s a panaszostól elnézést kért a határidő elmulasztása miatt.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése rögzíti, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése úgy szól, hogy "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §-ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."
A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 188. § (1) bekezdése kimondja, hogy: "Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg."
A (2) bekezdése úgy szól, hogy: "A birtokost a birtokvédelem mindenkivel szemben megilleti, annak a kivételével, akitől a birtokot tilos önhatalommal szerezte meg."
A Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (Ptké.) 26. § (1) bekezdése szerint: "A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes."

A Ptké. 29. §-a úgy szól, hogy: "Amennyiben a Ptk. vagy ez a törvényerejű rendelet eltérően nem rendelkezik, a jegyző előtti eljárásra az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény, a bíróság előtti eljárásra pedig a polgári perrendtartás rendelkezéseit kell alkalmazni."

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 15. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."
Az (5) bekezdés úgy szól, hogy "Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell."
Az Áe. 90. §-a (1) bekezdése szerint "A közigazgatási szerv annak a magánszemélynek, aki kereseti, jövedelmi és vagyoni viszonyai miatt az eljárási költséget vagy egy részét nem képes viselni, jogai érvényesítésének megkönnyítésére teljes vagy részleges költségmentességet engedélyezhet. A költségmentességhez alapul szolgáló feltételek megváltozása esetén a költségmentesség módosítható vagy visszavonható."
A (3) bekezdés azt rendeli, hogy "A költségmentesség hatálya a kérelem előterjesztésétől kezdve az eljárás egész tartamára és a végrehajtási eljárásra terjed ki."

Az 1990. évi XCIII. törvény 28. § (1) bekezdése kimondja: "Az államigazgatási eljárási cselekményért e törvényben megállapított illetéket kell fizetni."
A 29. § (1) bekezdése úgy szól, hogy "Az elsőfokú államigazgatási eljárásért - ha e törvény melléklete másként nem rendelkezik - 1500 forint illetéket kell fizetni (általános tételű eljárási illeték)."
A 31. § (1) bekezdése előírja, hogy "Az államigazgatási eljárási illetéket az eljárás kezdeményezésekor az köteles megfizetni, aki az eljárás megindítását kéri. Az egyes államigazgatási eljárások külön illetéke tekintetében e törvény melléklete eltérően rendelkezhet."

A Ptk. 191. § (1) bekezdése azt rendeli, hogy "Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését."
A (4) bekezdés úgy szól, hogy "A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani."
A Ptk. 192. § (1) bekezdése értelmében "Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását."
A (2) bekezdés előírásai szerint "A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás."
	Álláspontom szerint a hivatkozott jogszabályok alapján annak a kérdésnek az eldöntésére, hogy a kialakult állapot birtokháborításnak minősül-e, a Ptk. alapján a jegyző, illetve a bíróság jogosult. A Ptké. szerint az adott birtokháborítási ügyben a jegyző jogosult eljárni.
	A jegyző hatáskörében eljáró Igazgatási Osztály illetékességi területén hatáskörében eljárva utasította el panaszos kérelmét a IX.446/1999. számú határozatával is, s jogosan kötelezte panaszost a hivatkozott jogszabályokban írt illeték lerovására. Az eljáró hatóság azonban mind a hivatkozott, mind az azt megelőző határozatát az ügyintézési határidő jelentős túllépésével hozta meg.
	A vizsgálat rámutat arra, hogy az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.15.) AB számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához."
	A vizsgálat feltárta, hogy a jegyző hatáskörében eljáró Igazgatási Osztálynak mindkét kérelemre indult ügyben legkésőbb 30 napon belül kellett volna határozatot hoznia, amennyiben az eljárás felfüggesztésére, illetve az ügyintézési határidő meghosszabbítására törvényes indokot nem talált. Az Igazgatási Osztály e kötelezettségének határidőben való teljesítését azonban elmulasztotta.
	A vizsgálat megállapította, hogy a jegyző hatáskörében eljáró Igazgatási Osztály - panaszos birtokvédelemre irányuló kérelme tárgyában - az ügyintézési határidő elmulasztásával megsértette a jogbiztonság alkotmányos elvét (Alkotmány 2. § (1) bekezdés). Ugyanekkor ez a mulasztás az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati joggal összefüggésben is visszásságot okozott. azáltal, hogy e jog érvényesülésének lehetőségét az államigazgatási határozat késedelmes meghozatalával hosszabb időn át akadályozta.

Kezdeményezés 
	Tekintettel arra, hogy az ügyintézési határidő jelentős túllépéséért felelős köztisztviselő ellen a jegyző vizsgálatot indított, s a mulasztás elkövetésével alaposan gyanúsítható köztisztviselő 1999. november 1. napja óta már nem dolgozik a polgármesteri hivatalban, ezért az említett köztisztviselő felelősségre vonására irányuló eljárás lefolytatását nem kezdeményezem. Kezdeményezem azonban, hogy a jegyző - a hasonló esetek jövőbeni elkerülése érdekében - hívja fel munkatársai figyelmét a törvényben írt ügyintézési határidő pontos betartására, vezetőtársai figyelmét pedig a határidők betartásának ellenőrzésére, s ennek megtörténtéről kezdeményezésem kézhezvételétől számított 30 napon belül írásban tájékoztatni szíveskedjék.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, valamint a Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét is tájékoztattam. 

Budapest, 2000. november 20.

Gönczöl Katalin