OBH 4400/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A panaszos 1999. szeptember 17-én személyesen fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, sérelmezve, hogy az Agárdi Városgazdálkodási Kft. a panaszos által igénybe nem vett szemétszállítási szolgáltatásért követel díjat velencei üdülőingatlana után. A panaszos által előadottak szerint üdülőjét csak nagyon ritkán használja, ezért a Kft. által követelt összegnek csak a felét fizette be. A panaszos az üdülőtulajdonosokra kirótt díjat egyébként is aránytalanul magasnak tartja, ami véleménye szerint nincs arányban a szolgáltató által végzett munkával. A panaszos véleménye szerint a szolgáltatónak szerződéskötéskor az ingatlantulajdonosok véleményét is  meg kellene hallgatnia, enélkül ugyanis nincs közös megegyezés.
Az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993 évi LIX. törvény 16.§-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye sérelmének gyanúja miatt indítottam vizsgálatot.
Eljárásom során megkerestem a Városgazdálkodási Kft. ügyvezető igazgatóját, tájékoztatást kérve az ügy részleteiről, valamint áttanulmányoztam a panaszos által megküldött iratokat is. 

A megállapított tényállás

1999. január 12-én kelt tájékoztató levelében a Városgazdálkodási Kft. ügyvezető igazgatója felhívta a panaszos figyelmét arra, hogy Velence Nagyközség Önkormányzati Képviselőtestülete a 11/1998. (XII. 30.) számú rendeletével módosította a közterületek tisztántartásáról, a települési szilárd hulladék gyűjtéséről és elszállításáról szóló 13/1999. (XII. 31.) számú rendeletének 10.§ (2) bekezdését. A tájékoztatólevélben foglaltak szerint a fizetendő díj egész évben használt üdülőingatlan esetén 5.280 ft évente, idényjelleggel használt üdülő után 3.950 ft/év, üdülővel be nem épített telek esetén 2.100 ft évente. A levél szerint az értesítés a közszolgáltatási szerződés 11. pontja szerint a szerződésben foglalt szemétszállítási díjak módosítását jelenti. A panaszos 1999. július 12-én a  Városgazdálkodási Kft-t képviselő ügyvédtől kapott egy tájékoztató levelet, melyben arra hívták fel a figyelmét, hogy az 1999. június 30-i állapot szerint 1.650 ft összegű szemétszállítási díjhátraléka van. Arra az esetre, ha tartozását nem teljesíti, az ügyvéd a bírósági út igénybevételét helyezte kilátásba. (A Városgazdálkodási Kft. által, 1998. december 31-én kiállított számla szerint a panaszos tartozása már 1998. december 31-én is 1.650 ft volt.) A panaszos 1999. augusztus 2-án kelt levelében arról tájékoztatta az ügyvédet, hogy a követelésre vonatkozó érdemi álláspontját egy későbbi levélben ismerteti.
1999. szeptember 20-án kelt, a Kft. képviseletét ellátó ügyvédnek címzett levelében a panaszos az 1998. évre vonatkozó 1.650 ft összegű tartozás elengedését kérte. Kérését azzal indokolta, hogy az év tizenkét hónapjából ötöt külföldön töltött, a fennmaradó időben pedig az abban az évben elvégzett szívműtét akadályozta abban, hogy üdülőjét használni tudja. Az 1999. szeptember 22-én kelt, a Városgazdálkodási Kft. helyiségében készült jegyzőkönyv szerint a panaszos az aznap tartott megbeszélésen azt kérte a cégtől, hogy az 1998-as szemétszállítási díjat 1.650 forintban állapítsák meg, lényegében tehát azt, hogy tekintsenek el a követelt összeg másik felének befizetésétől. Ezen kérésének indoklásául ugyanazon érveket jelölte meg, mint amelyeket az ügyvédnek írt levélben is meghatározott. Ugyanebben az időpontban a panaszos azt is előadta, hogy az 1999. évre vonatkozóan megállapított 3.950 forintos szemétszállítási díjat önmagára nézve méltánytalanul magasnak tartja, mivel 1999-ben is több mint négy és fél hónapot töltött külföldön. A panaszos az összeg csökkentését kérte.  
1999. szeptember 23-án kelt levelében a Kft. ügyvezető igazgatója arról tájékoztatta a panaszost, hogy a szemétszállítási díjat az is fizetni köteles, aki a szolgáltatást nem veszi igénybe.      
1999. október 1-jén kelt levelében a panaszos arról tájékoztatott, hogy a Kft-nél tett személyes megbeszélés után kifizette a cég által követelt összeg második felét is.   

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
202. § Ha a szerződő fél a szerződés megkötésekor a másik fél helyzetének kihasználásával feltűnően aránytalan előnyt kötött ki, a szerződés semmis (uzsorás szerződés).

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.
2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyerő, a közszolgáltatást végző intézmény vagy szakvállalkozás (a továbbiakban együtt: szolgáltató) megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a szolgáltató a közszolgáltatás teljes körét valamennyi tulajdonos tekintetében rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit [Ptk. 226. § (1) bek.];
d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
f) az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.

Velence Nagyközség Önkormányzat Képviselőtestületének 13/1991. (XII.31.) Ök. számú rendelete a közterületek tisztántartásáról és a házi szemét gyűjtéséről

9.§ (3) bek. A szemétszállítási díj megfizetése az ingatlan tulajdonosára akkor is kötelező, ha a szemétszállítást nem veszi igénybe. Beépítetlen ingatlan tulajdonosa az azonos jellegű beépített ingatlan esetére megállapított szemétszállítási díj felét köteles megfizetni. 

A vizsgálat megállapításai

Az 1995. évi XLII. törvény 1.§-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint a helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni. Ez a rendelkezés azt jelenti, hogy a keletkező szemét elhelyezésének módjáról az ingatlan tulajdonosa nem dönthet szabadon, a hulladék elhelyezése csak a helyi közszolgáltatás útján történhet. Ha keletkezik szemét az ilyen területen lévő ingatlanon, akkor annak elhelyezése csak a helyi közszolgáltatás igénybevételének útján lehetséges. Ebből a szabályból azonban nem következik az, hogy a Ptk-nak az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó szabályát ne kellene figyelembe venni  a hulladékszállításra vonatkozó helyi közszolgáltatás esetén. A közszolgáltatást végző szervezet csak úgy tehet eleget az összes jogszabályi előírásnak, ha a Ptk-nak az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó rendelkezését és az 1995. évi XLII. törvénynek a szolgáltatás kötelező igénybe vételére vonatkozó rendelkezését együtt - egymásra tekintettel - értelmezi.  Az önkormányzatnak az 1995. évi XLII. törvény rendelkezéseinek értelmében lehetősége van a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit meghatározni. Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelménynek tekinti, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításának a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell meghatározni. Annak érdekében, hogy a közszolgáltatási szerződés tartalmában megfeleljen a Ptk. és az 1995. évi XLII. törvény előírásainak az önkormányzatnak olyan szabályozást kell teremtenie, amely figyelemmel van a szolgáltatás igénybevevőinek körülményeiben megnyilvánuló különbségekre, így minimum arra, hogy a látszólag azonos jellemzőkkel bíró csoporton belül is létezhetnek a szolgáltatás szempontjából releváns egyedi körülmények, így például az, hogy érintett személy még az üdülőingatlanoknál vélelmezhető időszakban sem veszi igénybe  a szolgáltatást, mert ingatlanát sem használja.
Az Alkotmánybíróságnak kötelezően igénybeveendő közszolgáltatásokkal kapcsolatos rendeletek vizsgálata során kifejtett álláspontja szerint az önkormányzati rendeletalkotással szembeni lényeges követelményként fogalmazható meg az, hogy a közszolgáltatás díja az átalányjellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás értékéhez közelítsen. Az 57/1995. (IX. 15.) AB határozat már elvi jelleggel hívta fel a figyelmet arra, hogy "önmagában nem feltétlenül alkotmányellenes, ha a jogalkotó átalánnyal vagy törvényes vélelem felállításával szabályoz". (ABH 1995, 284, 286.) Az átalányjellegű és vélelem alapján megállapított adókötelezettségek elbírálása során az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy ilyen szabályozásra csak ún. többletgaranciák mellett kerülhet sor. [Pl. az 5/1997. (II. 7.) AB határozat, ABK 1997. február, 30.] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint hasonló tartalmi igényeket kell támasztani a közszolgáltatások díja megállapításánál is. Az ilyen szolgáltatások díjai ugyanis nem az érintett felek megállapodásán alapulnak, hanem valamely közhatalmi szerv normatív rendeletén alapulnak. A szolgáltatás igénybevételének vélelmére épülő, közszolgáltatásra vonatkozó szabályozásánál ilyen garanciális többletkövetelménynek tekinthető az az elvárás is, hogy a közszolgáltató által használt rendelkezések alkalmasak legyenek az előbbi vélelem alóli kivételek életszerű kezelésére is. (pl. a szolgáltatás szüneteltetése és így a díj csökkentése, ha az ingatlan tulajdonosát az ingatlan használatában hosszabb ideig bizonyítható körülmények gátolták)  Ezekre a többlet-követelményekre a közszolgáltatások esetén azért is szükség van, mert csak ezek révén biztosítható a Ptk-nak az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó rendelkezésének tényleges érvényesülése.
Alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet okoz a jogállamiságból fakadó jogbiztonság szerves részének tekinthető tisztességes eljárás követelményével illetve az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó szabályozással összefüggésben az olyan önkormányzati rendeleten alapuló közszolgáltatói gyakorlat, amely nem alkalmas a szolgáltatás igénybevételének szüneteltetésére okot adó egyéni körülmények figyelembe vételére.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.) Vizsgálatom során megállapítottam, hogy az ingatlan használatának szüneteltetésére vonatkozó önkormányzati szabályozás elmulasztása alkotmányos célokkal nem igazolható, ezért annak alkalmazása a fent megjelölt jogokkal összefüggésben visszásságot okoz. 

Ajánlás

1.) Az  állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20.§-a alapján felkérem a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezze Velence Képviselőtestületénél az érintett önkormányzati rendelet módosítását úgy, hogy az alkalmassá váljon a feltárt visszásság kiküszöbölésére.
2.) Felkérem a Városgazdálkodási Kft ügyvezető igazgatóját, hogy a panaszos külföldön tartózkodásának utólagos bizonyíthatósága esetén fontolja meg az 1998-ra befizetett szemétszállítási díj arányos részének visszafizetését.

Budapest, 2000. március 13.

Dr. Polt Péter