OBH 4344/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Egy Velencén üdülőtulajdonnal rendelkező panaszos 1999. szeptember 20-án a Velence Városgazdálkodási Kft. szemétszállítási díj megállapításával, illetve érvényesítésével kapcsolatos gyakorlatát sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához. Beadványában a panaszos előadta, hogy nyaralójukat hosszú idő keresztül csak ritkán használták, szemét nem termelődött náluk, a szemétdíjat mégis érvényesítették velük szemben.
Az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993 évi LIX. törvény 16.§-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye sérelmének gyanúja miatt indítottam vizsgálatot.
Eljárásom során megkerestem Velence Város polgármesterét, tájékoztatást kérve az ügy részleteiről, valamint áttanulmányoztam a panaszos által megküldött -  a panaszos és a szolgáltató közötti vitát tartalmazó - iratokat is.

A megállapított tényállás

A panaszos több alkalommal próbálta érvényesíteni a Városgazdálkodási Kft-vel szemben az ingatlan kihasználatlansága miatti díj-elengedésre vonatkozó igényét, de a Kft-t képviselő ügyvédtől mindig azt a felvilágosítást kapta, hogy erre nincs mód. Az ügyvéd álláspontját azzal indokolta, hogy a helyi önkormányzati rendelet alapján a díj fizetése akkor is kötelező, ha valaki a szolgáltatást nem veszi igénybe. A panaszos azért tartott igényt a díj elnegedésére, mert betegsége miatt üdülőjét nem tudta használni, ezért a szemétszállítási közszolgáltatást sem vette igénybe. Vizsgálatom során a polgármester arról tájékozatott, hogy az önkormányzati rendelet nem szabályozza a szolgáltatás igénybevételének felfüggesztését, de az önkormányzat ismeretei szerint a szolgáltató indokolt esetben arányos díjcsökkentést alkalmaz.
A panaszost megkeresésére reagálva a polgármester azt válaszolta, hogy az önkormányzat nem tudja átvállalni méltányosságból a szemétszállítási díj kifizetését. Egyetlen lehetséges megoldásnak azt tekintette volna, hogy a panaszos forduljon lakásfenntartási kérelmével a lakóhelye szerinti önkormányzathoz.

Az ügy jogszabályi háttere

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
202. § Ha a szerződő fél a szerződés megkötésekor a másik fél helyzetének kihasználásával feltűnően aránytalan előnyt kötött ki, a szerződés semmis (uzsorás szerződés).

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.
2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyerő, a közszolgáltatást végző intézmény vagy szakvállalkozás (a továbbiakban együtt: szolgáltató) megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a szolgáltató a közszolgáltatás teljes körét valamennyi tulajdonos tekintetében rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit [Ptk. 226. § (1) bek.];
d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
f) az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.

Velence Nagyközség Önkormányzat Képviselőtestületének 13/1991. (XII.31.) Ök. számú rendelete a közterületek tisztántartásáról és a házi szemét gyűjtéséről

9.§ (3) bek. A szemétszállítási díj megfizetése az ingatlan tulajdonosára akkor is kötelező, ha a szemétszállítást nem veszi igénybe. Beépítetlen ingatlan tulajdonosa az azonos jellegű beépített ingatlan esetére megállapított szemétszállítási díj felét köteles megfizetni. 

A vizsgálat megállapításai

Az 1995. évi XLII. törvény 1.§-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint a helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni. Ez a rendelkezés azt jelenti, hogy a keletkező szemét elhelyezésének módjáról az ingatlan tulajdonosa nem dönthet szabadon, a hulladék elhelyezése csak a helyi közszolgáltatás útján történhet. Ha keletkezik szemét az ilyen területen lévő ingatlanon, akkor annak elhelyezése csak a helyi közszolgáltatás igénybevételének útján lehetséges. Ebből a szabályból azonban nem következik az, hogy a Ptk-nak az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó szabályát ne kellene figyelembe venni  a hulladékszállításra vonatkozó helyi közszolgáltatás esetén. A közszolgáltatást végző szervezet csak úgy tehet eleget az összes jogszabályi előírásnak, ha a Ptk-nak az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó rendelkezését és az 1995. évi XLII. törvénynek a szolgáltatás kötelező igénybe vételére vonatkozó rendelkezését együtt - egymásra tekintettel - értelmezi.  Az önkormányzatnak az 1995. évi XLII. törvény rendelkezéseinek értelmében lehetősége van a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit meghatározni. Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelménynek tekinti, hogy valamely közszolgáltatás díja megállapításának a jogalkotó az érintett csoportokhoz tartozók körülményeit megfelelő figyelemmel, körültekintéssel és méltányossággal értékelje. A díjmegállapítás tehát nem lehet önkényes, az objektív ismérveknek megfelelően meghatározott igénybevevői körre (körökre) pedig azonos tartalmú, illetve joghatású rendelkezéseket kell meghatározni. Annak érdekében, hogy a közszolgáltatási szerződés tartalmában megfeleljen a Ptk. és az 1995. évi XLII. törvény előírásainak az önkormányzatnak olyan szabályozást kell teremtenie, amely figyelemmel van a szolgáltatás igénybevevőinek körülményeiben megnyilvánuló különbségekre, így minimum arra, hogy a látszólag azonos jellemzőkkel bíró csoporton belül is létezhetnek a szolgáltatás szempontjából releváns egyedi körülmények, így például az, hogy érintett személy még az üdülőingatlanoknál vélelmezhető időszakban sem veszi igénybe  a szolgáltatást, mert ingatlanát sem használja.
Az Alkotmánybíróságnak kötelezően igénybeveendő közszolgáltatásokkal kapcsolatos rendeletek vizsgálata során kifejtett álláspontja szerint az önkormányzati rendeletalkotással szembeni lényeges követelményként fogalmazható meg az, hogy a közszolgáltatás díja az átalányjellegtől a ténylegesen ellátott szolgáltatás értékéhez közelítsen. Az 57/1995. (IX. 15.) AB határozat már elvi jelleggel hívta fel a figyelmet arra, hogy "önmagában nem feltétlenül alkotmányellenes, ha a jogalkotó átalánnyal vagy törvényes vélelem felállításával szabályoz". (ABH 1995, 284, 286.) Az átalányjellegű és vélelem alapján megállapított adókötelezettségek elbírálása során az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy ilyen szabályozásra csak ún. többletgaranciák mellett kerülhet sor. [Pl. az 5/1997. (II. 7.) AB határozat, ABK 1997. február, 30.] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint hasonló tartalmi igényeket kell támasztani a közszolgáltatások díja megállapításánál is. Az ilyen szolgáltatások díjai ugyanis nem az érintett felek megállapodásán alapulnak, hanem valamely közhatalmi szerv normatív rendeletén alapulnak. A szolgáltatás igénybevételének vélelmére épülő, közszolgáltatásra vonatkozó szabályozásánál ilyen garanciális többletkövetelménynek tekinthető az az elvárás is, hogy a közszolgáltató által használt rendelkezések alkalmasak legyenek az előbbi vélelem alóli kivételek életszerű kezelésére is. (pl. a szolgáltatás szüneteltetése és így a díj csökkentése, ha az ingatlan tulajdonosát az ingatlan használatában hosszabb ideig bizonyítható körülmények gátolták)  Ezekre a többlet-követelményekre a közszolgáltatások esetén azért is szükség van, mert csak ezek révén biztosítható a Ptk-nak az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó rendelkezésének tényleges érvényesülése.
Alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet okoz a jogállamiságból fakadó jogbiztonság szerves részének tekinthető tisztességes eljárás követelményével illetve az ellenszolgáltatás vélelmére vonatkozó szabályozással összefüggésben az olyan önkormányzati rendeleten alapuló közszolgáltatói gyakorlat, amely nem alkalmas a szolgáltatás igénybevételének szüneteltetésére okot adó egyéni körülmények figyelembe vételére.
Az országgyűlési biztosok gyakorlatában alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket. (Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha egyáltalán nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlenül érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint. Ez utóbbi fordulatnak azonban a konkrét esetben nincs jelentősége.) Vizsgálatom során megállapítottam, hogy az ingatlan használatának szüneteltetésére vonatkozó önkormányzati szabályozás elmulasztása alkotmányos célokkal nem igazolható, ezért annak alkalmazása a fent megjelölt jogokkal összefüggésben visszásságot okoz. 

Ajánlás

1.) Tekintettel arra, hogy az OBH 4400/1999. számú ügyben megállapított - jelen ügyben kimutathatóval - azonos visszásság orvoslása céljából felkértem a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezze Velence Képviselőtestületénél az érintett önkormányzati rendelet módosítását úgy, hogy az alkalmassá váljon a feltárt visszásság kiküszöbölésére, jelen ügyben a rendelet módosítására vonatkozóan ajánlást tenni nem kívánok.
2.) Felkérem a Városgazdálkodási Kft. ügyvezető igazgatóját, hogy amennyiben a panaszos betegségének, esetleges kórházi tartózkodásának tényét illetve időtartamát utólag bizonyítani tudja, fizesse vissza az 1998-ra befizetett szemétszállítási díj arányos részét. 
3.) A feltárt visszásság jövőbeli elkerülése érdekében felkérem a Városgazdálkodási Kft. ügyvezető igazgatóját, hogy kezdeményezze olyan intézkedések kidolgozását, amelyek alkalmasak a fogyasztó által, a szolgáltatás nyújtásának szüneteltetésére vonatkozóan bejelentett igény kezelésre.

Budapest, 2000.  március 16.

Dr. Polt Péter