OBH 4184/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
	Budapest Főváros Főpolgármester-helyettesének állásfoglalást kérő leveléből és állampolgári panaszok alapján tudomásomra jutott, hogy a fővárosban és Bicskén 1975-1997. között hetes otthonként működő intézmények jelenleg a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény ( a továbbiakban: Gyvt. ) szerint a gyermekek átmeneti otthonaként működnek. Ezekben az intézményekben az 1997. előtti gyakorlattal szemben legfeljebb kilenc hónapig maradhatnak a gyerekek. A kilenc hónap elteltével dönteni kell arról, hogy visszatérhetnek-e a családjukba, vagy további egészséges fejlődésük érdekében gyermekvédelmi gondoskodásba vételüket kell kezdeményezni.
	Mivel az ügyben felmerült az Alkotmányban rögzített családhoz való jog és a gyermekek kiemelt védelemhez fűződő jogának sérelme, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény ( továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. Az átmeneti otthonként működő hat volt hetes otthon igazgatójától általános tájékoztatást kértem az otthonok működéséről, a gyermekek felvételéről, az elhelyezés alapelveiről, feladataikról. Felkértem az igazgatókat arra, hogy az intézményében nevelkedő minden kiskorú helyzetét vizsgálják felül abból a szempontból, hogy az elhanyagoló szülői magatartás miatt indokolt-e a gyermek átmeneti nevelésbe vételének kezdeményezése. Azoknál a kiskorúaknál ahol nem tartják indokoltnak a gyermek családból való kiemelését azt, hogy a gyermek milyen okból van az átmeneti otthonban? Milyen a szülő és a gyermek kapcsolata? A szülő, vagy más hozzátartozó, aki a kiskorú törvényes képviselője alkalmas-e feladata további ellátására?

Az ügy jogszabályi háttere
•	A Magyar Köztársaság Alkotmánya
15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

•	1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
7. § (1) A gyermek szüleitől vagy más hozzátartozóitól csak saját érdekében, törvényben meghatározott esetekben és módon választható el. A gyermeket kizárólag anyagi okból fennálló veszélyeztetettség miatt nem szabad családjától elválasztani.
38. § (1) Az alapellátásnak hozzá kell járulnia a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődésének, jólétének, a családban történő nevelésének elősegítéséhez, a veszélyeztetettség megelőzéséhez és a kialakult veszélyeztetettség megszüntetéséhez, valamint a gyermek családjából történő kiemelésének a megelőzéséhez.
 (2) Az alapellátás keretében nyújtott személyes gondoskodást - lehetőség szerint - a jogosult lakóhelyéhez, tartózkodási helyéhez legközelebb eső ellátást nyújtó személynél vagy intézményben kell biztosítani.
45. § (1) A gyermekek átmeneti gondozása keretében a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését elősegítő, az életkorának, egészségi állapotának és egyéb szükségleteinek megfelelő étkeztetéséről, ruházattal való ellátásáról, mentálhigiénés és egészségügyi ellátásáról, gondozásáról, neveléséről, lakhatásáról (a továbbiakban: teljes körű ellátás) kell gondoskodni.
(2) A gyermekek átmeneti gondozását - a szülői felügyeletet gyakorló szülő vagy más törvényes képviselő (a továbbiakban együtt: szülő) kérelmére vagy belegyezésével - ideiglenes jelleggel, teljes körű ellátással kell biztosítani, ha a szülő egészségügyi körülménye, életvezetési problémája, indokolt távolléte vagy más akadályoztatása miatt a gyermek nevelését a családban nem tudja megoldani...
(3) A gyermekek átmeneti gondozásának helyén a gyermek otthontalanná vált szülője is elhelyezhető. A 14. évét be nem töltött gyermeket szüleitől elválasztani csak kivételesen indokolt esetben lehet. A szülő gyermeke ellátásában munkarendjéhez igazodóan részt vesz.
(4) A gyermekek átmeneti gondozása során a gyermek iskolai oktatását - lehetőség szerint - iskolaváltás nélkül kell biztosítani.
(5) A gyermek átmeneti gondozásának megkezdéséről a szülőjének lakóhelye - ennek hiányában a tartózkodási helye - szerinti gyermekjóléti szolgálatot értesíteni kell.
(6) A gyermekek átmeneti gondozása az alapjául szolgáló ok fennállásáig, de legfeljebb hat hónapig tart.
47. § (1) A gyermekek átmeneti gondozását meg kell szüntetni, ha azt a szülő kéri, vagy ha annak okai már nem állnak fenn.
(2) Megszűnik a gyermek átmeneti gondozása, ha a gondozás időtartama eltelt.
(3) Ha az átmeneti gondozás időtartama eltelt, azonban a gyermek családi környezetébe nem térhet vissza a)) az elhelyezés három hónappal meghosszabbítható, vagy b) haladéktalanul értesíteni kell a gyámhivatalt, a szükséges intézkedések megtételére.
(4) A gyámhivatalt a hatodik hónap eltelte előtt is értesíteni kell, ha nyilvánvalóvá válik, hogy a gyermek családi környezetébe nem térhet vissza.
48. § (1) A gyermekek átmeneti gondozása megszervezhető hetes vagy hosszabb időtartamra, különösen a települési önkormányzat jegyzője által kijelölt helyettes szülőnél, gyermekek átmeneti otthonában vagy családok átmeneti otthonában.
50. § (1) A gyermekek átmeneti otthonában az a családban élő gyermek helyezhető el, aki átmenetileg ellátás és felügyelet nélkül marad, vagy elhelyezés hiányában ezek nélkül maradna, valamint akinek ellátása a család életvezetési nehézségei miatt veszélyeztetett.
(2) A gyermekek átmeneti otthona segítséget nyújt - a gyermekjóléti szolgálattal együttműködve - a gyermek családjába történő visszatéréséhez.

A tényállás és a vizsgálat megállapításai
	A jelenleg átmeneti otthonként működő hat intézményben 395 kiskorút gondoznak. A gyermekeket a gyermekjóléti szolgálatok javaslata alapján veszik fel. A családgondozó környezettanulmányt készít, és ha úgy ítéli meg, hogy a család életében nincs olyan működési zavar, amely azt indokolná, hogy a gyermeket kiemeljék onnan, de valamilyen ok miatt rövidebb, hosszabb ideig nem képesek gondozni, nevelni, akkor javaslatot tesz a gyermek felvételére. A felvételt a kiskorú törvényes képviselője kéri, vagy abba beleegyezik.
	Az otthonok igazgatóinak tájékoztatása szerint a felvételi kérelem idején a családok problémái általában halmozottan jelentkeznek. Az 1999/2000-es tanévben gondozott 395 gyermekből  anyagi ok miatt  305-öt (77,21 %) vettek fel. A család  rossz lakáshelyzete volt az oka 264 gyermek (66,83%) felvételének. A szülők munkabeosztásuk miatt 203 kiskorút (51,39 % ) gondoztak. A gondviselők rossz egészségi állapota 116 gyermeket (29,36 %) érintett. A szülők életvezetési problémája miatt 248-an (62,78 %) éltek az átmeneti otthonokban. Kérheti még a szülő a felvételt a gyermek tanulási nehézségei miatt, vagy azért mert egyedülállóként nem tudja felügyeletét megoldani. Megállapítottam, hogy a gondozott gyermekek döntő többségénél a felvételi kérelem egyik indoka a család rossz anyagi- vagy lakáshelyzete. 
	A gyermekek átmeneti gondozását a Gyvt. az alapellátások között nevesíti, amely legfeljebb kilenc hónapig tarthat. A törvény szerint az alapellátásnak hozzá kell járulnia a gyermek családjából történő kiemelésének megelőzéséhez. Ezt a prevenciós munkát az 1975-1997. között hetes otthonként működő gyermekotthonok mindig is alapfeladatuknak tekintették, ugyanakkor olyan feladatokat is felvállaltak, amik már a szakellátás körébe tartoznak (például tanulási és/vagy magatartási gondokkal küzdő gyermekek nevelése, gondozása) A hetes otthonok elsődleges feladata a válsághelyzetbe került családok gyermekeinek befogadása volt. A gyermekek elhelyezésével, oktatásának, képzésének megoldásával az volt a céljuk, hogy a gyermekeket ne kelljen gyermekotthonba utalni és a szülők szülői felügyeleti jogát megvonni. Intenzív családgondozással próbálták a családi kapcsolatokat fenntartani, erősíteni. A Gyvt életbelépéséig hetes otthonként működő intézmények vezetői az elhelyezés alapfeltételének tekintették a szülő és a gyermek önkéntességét. Fontos feladat volt a családi kapcsolatok erősítése, a testvérek együttes elhelyezése, a kulturális hátrányok korrigálása. Lényegesnek tartották, hogy a szülői felügyeleti jog sértetlenségével a szülő dönthetett gyermek sorsa felöl, ugyanakkor " rákényszerült " arra, hogy kötelezettségeit is betartsa. Ez az elhelyezési forma a szülőket ösztönözte arra, hogy körülményeiken igyekezzenek változtatni. Gyermekeiket minden hétvégén és szünetben el kellett vinni az otthonból, gondoskodniuk kellett ellátásukról. A gyermek után járó juttatásokat megkapták, azt gyermekeik érdekében kellett felhasználniuk.  A szülők helyes életvezetésükhöz tanácsot is kaphattak. A  volt hetes otthonokban dolgozó szakemberek  több éves tapasztalata szerint a család intenzív gondozása nagyon fontos volt, mert ezzel sok esetben meg tudták előzni azt, hogy a gyermeket ki kelljen emelni a családból. Természetesen, ha a gyermek érdeke úgy kívánta, akkor kezdeményezték az állami gondoskodásba vételt. 
	A hatályos jogszabályok szerint, ha a szakemberek a gyermekeket elhanyagoló olyan szülői magatartást tapasztalnak, amely indokolja a gyermekvédelmi gondoskodásba vétel kezdeményezését, akkor erről értesítik az illetékes gyermekjóléti szolgálatot. Szakmai megbeszélést hívnak össze, melyen részt vesz az átmeneti otthon vezetője, pszichológusa, családgondozója, a gyermek nevelője, a gyermekjóléti szolgálat és gyámhivatal munkatársa, a szülő. A megbeszélésen megpróbálnak olyan megoldást találni, amely a gyermek érdekét a leginkább szolgálja. Amennyiben nincs más lehetőség a gyámhivatal a gyermeket átmeneti vagy tartós nevelésbe veszi. Az 1999/2000-es tanévben mindössze 17 ( 4,3 % ) gyermek sorsát kellett ilyen módon rendezni. Megállapítottam, hogy átmeneti otthonként működő volt hetes otthonok prevenciós tevékenysége jól működik, szükség esetén a gyermek mindenek felett álló érdekét szem előtt tartva kezdeményezik a hatósági intézkedést.
	Az igazgatók tájékoztatása szerint jelenleg 360 ( 91,13 % ) kiskorú törvényes képviselője alkalmas feladata ellátására. Ez az " alkalmasság " azonban szinte minden esetben segítséggel valósulhat meg. A szülőt az otthon pedagógusai, családgondozója, pszichológusa, a gyermekjóléti szolgálat szakemberei folyamatosan segítik. Többnyire nem elegendő a gyermekvédelmi törvény által átmeneti gondozására előírt 6+3 hónap ahhoz, hogy  a szülő megoldja azokat a problémákat, amelyek miatt gyermeke elhelyezését kérte. Ezt támasztja alá az a statisztikai adat is miszerint az 1999/2000-es tanévben mindössze 39 gyermek ( 9,87% ) átmeneti gondozását lehetett megszüntetni.
	Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Gyvt-ben nevesített gyermekek átmeneti gondozását ellátó gyermekek átmeneti otthona és a törvény hatályba lépése előtt hetes otthonként működő intézmények feladata és tevékenysége csak részben azonos. Mindkét intézmény feladata, hogy megelőzze a gyermek családból való kiemelését. Ezt a hetes otthonok 1997. előtt időkorlátozás nélkül tehették. A gyermekeket és a családjukat általában hosszabb ideig - esetleg a gyermek általános iskolai tanulmányainak befejezéséig - gondozták. Szakmai tapasztalataik szerint ezzel a tartós gondozással az esetek többségében meg tudták akadályozni azt, hogy a náluk nevelkedő gyermekek állami gondoskodásba kerüljenek. Az átmeneti otthonba  felvett gyerekek legfeljebb kilenc hónapig maradhatnak gondozásban, ami még egy tanévet sem tesz ki. A törvény előírása szerint a gyermek átmeneti gondozása során iskolai oktatásukat - lehetőség szerint - iskolaváltás nélkül kell biztosítani. Ezt a hetes otthonok soha nem tudták megoldani, hiszen a főváros egész területéről fogadtak gyerekeket, napi kétszeri iskolába utaztatásukat nem tudták vállalni.
	A Gyvt szerint a gyermekek átmeneti gondozása helyén a gyermek otthontalanná vált szülője is elhelyezhető és a szülő munkarendjéhez igazodóan gyermek ellátásában részt vesz. A gyermekek átmeneti otthona segítséget nyújt a gyermek családjába történő visszatéréséhez. Ezzel szemben  a hetes otthoni ellátásnál - jobb esetben - fel sem merült a gyermek családból való kiemelése, mivel feladatuk a kiskorú hét közbeni ellátása volt.
	Vizsgálatom során megállapítottam, azzal, hogy a jogalkotó a közel negyedszázadon át jól működő hetes otthonokat a Gyvt-ből kihagyta és ezzel " belekényszerítette " az intézményeket egy olyan ellátási formába amelynek csak részben tudnak megfelelni.
	A rendelkezésemre álló statisztikai adatok szerint a hetes otthonokban nevelkedő gyermekek jelentős részének felvételét a szülők anyagi- és/vagy lakásgondjai miatt kérik. A Gyvt egyik alapvető gyermeki jogként nevesíti, hogy: " a gyermek szüleitől vagy más hozzátartozóitól csak saját érdekében, törvényben meghatározott esetekben és módon választható el. A gyermeket kizárólag anyagi okból fennálló veszélyeztetettség miatt nem szabad családjától elválasztani."
	Abban az esetben, ha a szülő önhibáján kívül nem tudja a törvényadta határidőn belül megoldani gondjait és ezért gyermeke nem térhet vissza családi környezetébe hatósági intézkedést kell kezdeményezni. A hatósági intézkedés többnyire a gyermek átmeneti nevelésbe vétele, amivel a jogalkotó még azzal is " bünteti " a szülőt, hogy gyermekét teljesen az állam gondoskodására kell bíznia, törvényes képviseleti jogát pedig szünetelteti. Mindezzel a gyermekek családhoz való és kiemelt védelemhez fűződő alkotmányos és emberi joga sérül. Ezért az Obtv. 25. §-ában kapott felhatalmazás alapján ajánlom a szociális és családügyi miniszternek, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek átmeneti otthona gondozási forma mellett a hetes otthoni ellátást is nevesítse.

Budapest, 2001. január 17.

Gönczöl Katalin