OBH 4118/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása
	A panaszos azért fordult panasszal az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert a Liszt Ferenc Zeneművészeti Főiskola (LFZF) Budapesti Tanárképző Intézete nem engedélyezte számára a tandíjmentességet, holott az intézménynél a második tanári szakát - magánének szakot - végzi, és ilyen esetben a jogszabály szerint a mentesség őt megilleti. Kifogásolta, hogy kérését egy minisztériumi tájékoztatóra hivatkozással utasította el az intézet igazgatója.
	A panaszolt sérelem összefügg az állampolgár alkotmányos jogaival (jogbiztonság, tulajdonhoz, művelődéshez való jog), ezért az ügyben vizsgálatot indítottam. 

A megállapított tényállás
	Az általa csatolt iratokból megállapítottam, hogy panaszos a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen (PPKE) német-történelem szakon tanult, és közben 1996-ban felvették az LFZF Budapesti Tanárképző Karának magánének szakára, államilag finanszírozott nappali tagozatra. Ekkor a PPKE-n a történelem szakot leadta, és kérte a magánénekszak második tanári szakként való elismerését, mert a PPKE-n kötelező a kétszakos képzés. A PPKE Bölcsészettudományi Kar dékánja ezt engedélyezte. 1996-98. között mindkét intézményben a panaszos tandíjat fizetett. A 144/1996. (IX.17.) Korm. rendeletet módosító 140/1998. (VIII.25.) Korm. rendelet rendelkezése alapján azt várta, hogy tandíjmentes-séget fog kapni, mert a második tanári szakképzettség megszerzésére a jogszabály így rendelkezett. Ez azonban nem így történt. Előbb 10000 Ft/hó, majd 1999/2000. tanév első félévében 14000 Ft/hó tandíjat kellett fizetnie.
	A mentesség iránti kérelmét a Tanárképző Intézet (Kar) igazgatója a következő indokkal nem teljesítette: "Az Oktatási Minisztérium Felsőoktatási Főosztálya 1998. VIII. 26-i keltezésű, a felsőoktatási intézményeknek megküldött "Tájékoztató a tandíjmentesség kiterjesztéséről" leiratában azonban a második tanári szakon a művészeti felsőoktatás egyetemi és főiskolai szakjain a tandíjmentességet nem biztosítja." A LFZF rektorához írt jogorvoslati kérelmében a panaszos ekként érvel az igazgató válaszával szemben: "Ez az indokolás a magyar jogrendszerrel teljes ellentétben áll. Jogot és kötelezettséget jogszabály, bírósági és más hatósági határozat hozhat létre a személyek szabad akaratán kívül. A tandíjfizetési kötelezettséget az 1993. évi LXXX. törvény 72. §-ának k) és l) pontjaiban kapott felhatalmazás alapján a Kormány szabályozhatja rendeletében (144/1996. (IX.17.) Korm. rendelet). A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. §-a tételesen felsorolja a jogszabályokat, melyek között az ún. "leirat" nem szerepel. Tandíjfizetési kötelezettségem, illetve tandíjmentességem megállapításakor kizárólag a hatályos jogszabályok vonatkoznak rám, s mivel a kormányrendelet nem tartalmaz a művészeti felsőoktatással kapcsolatban semminemű kivételt 12. §-ának (2) bekezdése alól, ezért ilyen kivétel nem is létezik. A hatályos magyar jogrendszerben egyébként az adott jogszabály rendelkezéseinek megfelelő, a jogalkalmazó számára kötelezően alkalmazandó iránymutatást, illetve indokolást legfeljebb a jogszabály indokolása, illetve más jogszabály adhat. Belső "segédanyag" erre a célra alkalmatlan, különösen, ha jogot szüntetne meg, vagy korlátozna; kötelezettséget állapítana meg."
	A rektor válasza: "Az elutasítás indoka nem az Oktatási Minisztérium leirata, hanem a leiratban szereplő kitétel mögöttes jogi indoka.
A többször módosított 144/1996. (IX.17.) Korm. rendelet 12. § (2) bekezdése kimondja, hogy "a tandíjmentesség az egyszakos tanári oklevéllel már rendelkező" személyt, illetve "tanulmányukat folytató" hallgatót illeti meg, a "második tanári szakképzettség megszerzésekor".
A leirat magyarázata azért született, hogy egyértelműen tudatosítsa, miszerint többek között a művésztanár szakokon ez nem alkalmazható. Ennek indoka az, hogy más tanárképző szakokkal ellentétben a művésztanár (főiskolai, egyetemi) nemcsak egyszakos tanári képesítést szerez a képesítési követelmények szerint, hanem mint Ön is kamaraművész szakképesítést is egy oklevélben. Ez a két képesítés nem választható el egymástól a művésztanár képzésben. Így az előbb hivatkozott 12. § (2) bekezdése e tekintetben legnagyobb sajnálatunkra az Önök esetében nem alkalmazható."
	Végül a panaszos az Oktatási Minisztériumtól kért állásfoglalást. Az Oktatási Minisztérium Felsőoktatási Főosztálya megállapítja, hogy - az egyébként költségtérítéses - második alapképzés esetén az egy tanári szakon tanulmányokat folytató vagy már oklevéllel rendelkező hallgatót csak akkor illeti meg a tandíjmentesség, ha második tanári szakképzettségét szerzi. A 144/1996. (IX.17.) Korm. r. 12. § (2) bekezdése tehát - mint a főosztályvezető írja - "Azért nem vonatkoztatható az Ön esetére - függetlenül attól, hogy Ön csak külön feltételek teljesítése esetén szerezhet kamaraművész szakképesítést -, mert azzal, hogy magánének szakon végzi tanulmányait, tanári és előadóművészi szakképesítést is kap.
A felsőoktatási intézmények a közoktatási intézmények számára a közismereti tárgyak, valamint a szakmai oktatás tárgyainak tanítására képeznek szakembereket. A szakmai tanárképzésben a tanári mesterségre csak a szakmai tárgyak elsajátításával együtt vagy azt követően lehet felkészülni. A szakmai tanárképzésben a kétszakosság kérdése fel sem vetődik, mert a képzés jellegéből adódóan a tanári képesítés előfeltétele a szakmai szakképzettséghez szükséges ismeretek elsajátítása.
E meggondolásokból fakad az Ön által is hivatkozott minisztériumi körlevél azon megfogalmazása, mely szerint nem biztosítható a második tanári szak tandíjmentessége a művészeti felsőoktatás egyetemi és főiskolai művésztanár szakján. 
A közismereti tanárképzésben a főiskolai szintű, a tanárképző főiskolákon folyó képzés mindig kétszakos képzés volt. A közoktatás szakemberszükségletét figyelembe véve a Kormány döntésével ezt kívánta a továbbiakban is fenntartani. Az egyetemi képzésben a kilencvenes évek elején a kétszakos képzést sok helyen az egyszakos képzés váltotta fel. A munkaerő-gazdálkodás szempontjából a jövőben az egyetemi képzésben ismét általánossá kell tenni a kétszakos közismereti képzést. Erre ösztönöz a hallgatók támogatásáról és az általuk fizetendő díjakról szóló rendelet.
A minisztériumi körlevél tehát nem terjed túl a kormányrendelet rendelkezésein, csupán a felsőoktatási intézmények részére adott segítséget a jogszabály értelmezése tekintetében."

Az érintett alkotmányos jogok
A jogbiztonság követelménye (Alk. 2. § (1) bek.)
A tulajdonhoz való jog (Alk. 13. § (1) bek.)
A művelődéshez való jog (Alk. 70/F. §)

Az alkalmazott jogszabályok
A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.), az azt módosító 2000. évi XCVII. törvény.
Az egyetemi és főiskolai hallgatók részére nyújtható támogatásokról és az általuk fizetendő díjakról és térítésekről szóló 144/1999. (IX.17.) Korm. rendelet (R.) és módosításai.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény.

A vizsgálat megállapításai
	Annak megítélése, hogy mi minősül egyszakos tanári oklevélnek olyan szakmai kérdés, amelyben a minisztérium szakmai érvelését elfogadom. Más esetben is kifejtette, hogy a kedvezmény - amelyet az R. 12. § (2) bekezdése ad -  csak arra vonatkozik, ha a diploma a tanárin kívül más szakképzettséget nem jelent, függetlenül a hallgató által végzett többletmunkától (pl. német-kommunikáció szak elvégzése nem egyszakos tanári oklevelet jelent). A kormányrendelet a tanári oklevelet említi, a művésztanár pedig nem csak tanár. Az általánoshoz képest engedett kivételeket nem lehet kiterjesztően értelmezni, de a kivétel célja sem teszi ezt lehetővé. (A kedvezmény ugyanis kizárólag az iskolák szakember szükségletét veszi figyelembe.) Az, hogy a PPKE elfogadja második tanári szaknak a magánének szakot, nem jelenti azt, hogy egyszakos tanári diplomáról van szó.
	Az viszont valóban okozhat jogbizonytalanságot, ha a kihirdetett jogszabályt belső tájékoztatóval értelmezi a minisztérium. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 55. §-a csak a miniszter számára engedi meg, hogy tájékoztatót adjon ki, azonban az csak olyan tényt és adatot közölhet, amelyet a jogszabály végrehajtásáért felelős szervnek a feladata teljesítéséhez ismernie kell. A panaszolt dokumentum nem ilyen; ez tartalmát tekintve valóban egy segédanyag, amire döntésben hivatkozni nem lehet, az az intézményekre, hallgatóikra nem kötelező. Minthogy azonban a minisztériumok ilyen leiratait a jogalkalmazók kötelező előírásként követik, ezek jogbizonytalanságot teremtenek, kiadásukat az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette (60/1992. (XI.17.) AB h.).
	A felsőoktatási intézmények törvényességi felügyeletét az oktatási miniszter látja el. Tandíj, költségtérítés, támogatás ügyben hozott döntés ellen a hallgató az intézményen belüli jogorvoslati lehetőséggel élhet. Ha pedig a végső határozatot jogsértőnek ítéli, akkor a törvényességi felügyeletet gyakorlónál kezdeményezhet vizsgálatot. A jogsértő döntést az helyezheti hatályon kívül. A miniszter ez esetben jogalkalmazó, és ő értelmezheti egyedi döntései során a jogszabályt. Az említett és a jogbiztonság szempontjából kifogásolható "tájékoztató" ez esetben tehát azt jelenti: a miniszter így fogja értelmezni a jogszabályt, ha törvényességi ügyben eljár. Ez az oka annak, hogy az intézmények döntéseik során figyelembe veszik a minisztérium álláspontját. Ez azonban - amint azt az előző bekezdésben kifejtettem - nem kötelező. Éppen ezért nem lehet rá a döntés alátámasztásaként úgy hivatkozni, mint egy jogszabályra. Ha az intézmény vezetője a minisztérium érvelését elfogadja, akkor azt sajátjaként ismerteti döntésének indoklásában. Ezt tette egyébként a panaszosnak írt válaszában a rektor is. (Ha a felügyeletet gyakorló és az intézmény jogértelmezése eltérne, végső soron a bíróság dönthet az Ftv. 74. § (4) bekezdése szerint.)
	Minthogy az egy tanári szak értelmezésével kapcsolatban a tapasztalat szerint tág teret kaphatott a vitatott jogértelmezés, az R. legutolsó módosításakor (147/2000. (VIII.23.) Korm. r.) jogszabályba foglalták a szakszámot is, a 12. § (2) bekezdés már a "bármely kettes szakszámú szakon szerzett egyszakos tanári oklevélről" rendelkezik, és a finanszírozási jogszabály (120/2000. (VII.7.) Korm. r.) melléklete minden szakot besorol. (A magánénektanár, ének-kamaraművész 1-es szakszámú.)
	Az eljárás módjára vonatkozó kifogásait illetően tájékoztatom a panaszost arról, hogy az intézmények gyakran nem formális (a közigazgatásban szokásos) határozatban közlik a döntést (lehet az pl. jegyzék a fizetési kötelezettségről), számunkra ilyen előírás nincs is. A panaszolt esetben is mind az igazgató, mind a rektor levélben utasította el a kérést. A jogorvoslati lehetőségről az intézmény szabályzataiból lehet tájékozódni. Erről az Ftv. 34. § (3) bekezdése és az R. 19. és 20. §-a rendelkezik. (Külső, intézményen kívüli jogorvoslati lehetőség nincs).
	A minisztérium levele egyébként azért nem a 140/1998. (VIII.25.) Korm. rendeletre hivatkozik, hanem a 144/1996. (IX.17.) Korm. rendeletre - amit a panaszos hibának vél -, mert ez az alapjogszabály, és az 1998. évi említett módosítás után ezen már szükségszerűen a módosított szöveget kell érteni. 
	Mindezek alapján megállapítottam, hogy a jogszabályok nem mindenki számára egyértelmű megfogalmazása és az intézet igazgató döntésének indokolása a jogbiztonság, a tisztességes eljáráshoz való jog szempontjából kifogásolható volt ugyan, de ez a panaszos fizetési kötelezettségét illetően az alkotmányos jogokkal összefüggően visszásságot nem okozott. A jogszabály indokolt korrekciója - a tartalom pontosabb megfogalmazása - pedig a közelmúltban megtörtént.

Budapest, 2000. december 19.

Gönczöl Katalin