OBH 3992/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:
	A panaszos beadványában azt sérelmezte,  hogy a lakóháza szomszédságában üzemelő "panzió" működésével kapcsolatos bejelentéseire évek óta nem intézkedik a balatonfőkajári jegyző.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert több, alkotmányos joggal összefüggésben merült fel visszásság gyanúja.

Érintett alkotmányos jogok:
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
57. § (5)  A Magyar Köztársaságban  a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Alkalmazott jogszabályok:
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről (Ptk.)
•	1960. évi 11. tvr. a Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról (Ptké.)
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
•	4/1997. (VI.25.) Korm. rendelet az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről
•	110/1997. (VI.25.) Korm. rendelet a magánszálláshelyek idegenforgalmi célú hasznosításáról

Megállapított tényállás:
	Eljárásom során tájékoztatást kértem a jegyzőtől a panaszra vonatkozóan. A balatonfőkajári jegyző megkeresésemre arról tájékoztatott, hogy az üggyel már foglalkozott az ÁNTSZ, a rendőrség és a polgármesteri hivatal. Álláspontja szerint minden hatóság megtette a kötelességét. Helyszíni vizsgálatot tartottak és egyik hatóság sem tapasztalt olyan tevékenységet, amitől az üzemeltetőt el kellett volna tiltani. Tud arról, hogy az érintett ingatlanon "jótékonysági üdültetés folyik nyaranta, de ez kizárólag ingyenes szállásbiztosítást jelent az itt tartózkodók számára. Ennek feltételei adottak." ... "Meggyőződésem, hogy a .... alatti épületben megszálló vendégek nem okoznak akkora gondot ....".
	A jegyző válaszában arról is tájékoztatott, hogy az üzemeltető fizető vendéglátó engedéllyel rendelkezik 1993 óta. Megküldte részemre a jegyző az 1998. augusztus 24-én tartott közegészségügyi ellenőrzés jegyzőkönyvét. E szerint a panaszlott ingatlanon két épület áll. A "forfa épületben" 5 db kétágyas és egy háromágyas szoba áll a vendégek rendelkezésére. A főépületben lakás és szálláshely (2 db háromágyas és az emeleten 2 szoba 5 fő részére) található, összesen tehát 25 vendéget tud egyszerre fogadni a "panzió". A közegészségügyi ellenőrzés során a tulajdonos (üzemeltető)  megbízottja válaszolt a kérdésekre. Eszerint (ő mint) a gondnok helyben lakik. Nem főz a vendégeknek, azok csak szállást kapnak. Az utolsó szennyvíz szállítás az ellenőrzést megelőző 3 hónappal volt. Ő nem kért munkásszálló vagy gyermeküdültetési engedélyt. A városi ÁNTSZ hozzájárulását a kereskedelmi szálláshelyhez, vagy engedélyt a gyermeküdültetéshez felmutatni nem tudott. Az ÁNTSZ a helyszínen nem talált olyan tevékenységet vagy állapotot, ami közegészségügyi-járványügyi veszélyt jelentene, és azonnali intézkedést igényelne. Megküldte a helyi polgármesteri hivatal helyszíni szemléjéről készült feljegyzést is. Ez megerősíti az ÁNTSZ jegyzőkönyvében foglaltakat. Újdonság az, hogy a gondnok megbízás alapján felügyeli "a helyiségek tisztaságát", "intézi a közművekkel kapcsolatos befizetéseket", gondoskodik "a szemétkihordásról, az ingatlan gondozásáról". "Mindezért fizetést és lakást kap" ... a megbízójától.
	A jegyző a helyszíni szemléken rögzítettek alapján felhívta levélben a tulajdonos figyelmét a magánszállásadási tevékenység újraszabályozására, valamint az idegenforgalmi tevékenység gyakorlását is szabályozó kormányrendeletre. Az üzemeltetővel ismertette a működési engedélyek, illetőleg szállásadói tevékenység folytatásához szükséges eljárást. Felhívta egyben nevezett figyelmét, hogy üdültetési tevékenységet engedély nélkül nem folytathat. Felszólította annak beszerzésére, illetőleg a tevékenység beszüntetésére.
	A jegyző nem tájékoztatott arról, hogy milyen intézkedést tett felszólítását követően, de válaszából arra következtettem, hogy semmit, hiszen arra utalt levelében, hogy sajnálatosnak tartaná, ha a bejelentő "konkrét intézkedésen kizárólag a büntetést, a pénzbírság kiszabást, a szomszéd tulajdonosi jogainak korlátozását, vagy ... alatti épület bezáratását értené".

A vizsgálat megállapításai:
	A jegyző válaszát követően felkértem az ÁNTSZ Veszprémi Városi Intézetét, hogy vizsgálja meg közegészségügyi szempontból megfelel-e a "panzió" az üdültetés, esetleg munkásszállás céljára, a vonatkozó előírásokat az üzemeltető megtartja-e. Kértem továbbá, hogy ellenőrizze, hogy a kérdéses ingatlan szennyvize hova kerül. Az ÁNTSZ vezetőjének válaszából kiderül, hogy az épület állaga leromlott, étkeztetés nyomát nem tapasztalták. A gondnok elmondása alapján az elmúlt év májusában az épületek munkásszállóként működtek. A gondnok munkaszerződést, alkalmassági vizsgálatot és foglalkozás-egészségügyi ellátásról nem tudott szerződést bemutatni. A gondnok a szükséges dokumentumokat a megadott határidőn belül nem tudta bemutatni. Kérdésemre választ kaptam arra vonatkozóan is, hogy az elmúlt 5 évben semmilyen tevékenységhez nem kértek és így nem is adtak ki szakhatósági hozzájárulást. Tájékoztatott az ÁNTSZ városi intézetének vezetője arról, hogy az illetékes jegyzőt felhívta a szükséges intézkedésekre.
	Az ÁNTSZ válaszát követően ismételten tájékoztatást kértem a jegyzőtől arról, hogy milyen intézkedést tett az ÁNTSZ felhívását követően.
	A jegyző sürgetésemre arról tájékoztatott, hogy a kérdéses ingatlan tulajdonosa részére hivatala nem adott ki vállalkozói engedélyt, mert tudomása szerint jövedelemszerző tevékenységet nem folytat. Az ügyintézője tudomása szerint az ingatlanon munkásszálló nem működött. A tulajdonos képviselője térítés nélkül látja el feladatát, így munkaszerződésre sem volt szükség. Az ingatlan szennyvíztárolója felülvizsgálatát a községben folyamatban lévő szennyvízcsatorna építés miatt az arányosság elvét figyelembe véve nem tartja célszerűnek. A jegyző ígéretet tett arra, hogy 2001. tavaszától heti rendszerességgel tart helyszíni szemlét, hogy felderítse az ott folyó tevékenységet. "Kézzel fogható bizonyíték hiányában, ellentmondásos nyilatkozatok alapján egyelőre nem tudunk eljárni" a tulajdonossal szemben.
	A jegyző válaszát csak részben tudtam elfogadni. A panaszos 1996-os beadványát tartalmilag birtokvédelmi kérelemnek kellett volna tekinteni, s abban a Ptk. szabályai szerint eljárva- tárgyalást, bizonyítási eljárást követően - határozatot kellett volna hoznia a jegyzőnek. A Ptk  191. § (1) értelmében "Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. A (3) bekezdés alapján "A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is." A (4) bekezdés pedig kimondja, hogy "A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani." A 192. § (1) bekezdésében foglaltak szerint „Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását."
	Az alapbeadvány építésügyi vonatkozású bejelentést, valamint növény-egészségügyi kifogást is: tartalmazott: "... itt nem működhet szálló, csak raktárként használható a faház". Mindkettő elbírálatlan maradt.
	A jegyző az 1998-ban hozzá továbbított bejelentések alapján levélben kérte fel a panasszal érintett ingatlan tulajdonosát üdültetési tevékenységével kapcsolatos követendő magatartásra. A jegyző által megküldött iratok között nem találtam nyomát annak, hogy a fentebb említett intézkedésről a bejelentőt tájékoztatta volna.
A fentiek alapján megállapítottam, hogy a jegyző  az eljárásával megsértette az Áe. előírásait, amikor túllépve a törvényben előírt ügyintézési határidőt, nem intézkedett a hozzá benyújtott kérelemre. Az  Áe. 15. § (1) bekezdése az elintézési határidőről szólva rögzíti, hogy az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ezt a határidőt az Áe. 15 §. (3 ) bekezdése alapján az eljáró közigazgatási szerv vezetője indokolt esetben egy ízben, legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Ezeknél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. Az Áe. 42. § (1) bekezdése kimondja, hogy az ügy érdemében határozatot kell hozni. Ennek elmulasztásával a jegyző a bejelentőt megfosztotta az Alkotmányban biztosított jogorvoslati jogától mind a birtokvédelmi, mind az építésügyi panaszok vonatkozásában.
	Mindezeken túl, a 72/1995.(XII.15) AB határozat elvi éllel szögezte le:
"Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen.
A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.
(...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál."
	Azzal, hogy 1996. óta a jegyző nem tisztázta a tényállást, az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonsággal és az ezzel szervesen összefüggő tisztességes eljárás követelményével szemben visszásságot okozott.
Nem tudtam elfogadni a községben folyó szennyvízcsatorna építésre utaló hivatkozást a szennyvízszikkasztó állaga vizsgálata célszerűségből való mellőzésére. Az iratok tanúsága szerint már 1998-ban bejelentette a panaszos, hogy a szennyvizet átengedik a szomszédos ingatlanokra. Ennek a  bejelentésnek a kivizsgálása szintén elmaradt.
Mindezekre hivatkozva, a rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy Balatonfőkajár Község Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala elhúzódó eljárása és az ügy érdemében döntést tartalmazó közigazgatási határozat meghozatalának elmulasztása  alkotmányos visszásságot okozott a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben, figyelemmel a panaszos alkotmányos érdekeire is.

I. A mulasztásban megnyilvánuló visszásság megszüntetése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felkérem Balatonfőkajár jegyzőjét, hogy 
1.) soron kívül vizsgáltassa meg a panziót működtető tulajdonos ingatlanán levő szennyvíztárolót, és annak eredményeképpen tegye meg a szükséges intézkedéseket. Amennyiben a csatornázás az ingatlanok utcájában megtörtént, természetesen az ingatlanok a hálózatra csatlakoztatásának ellenőrzését kezdeményezem, és ennek hiányában a szükséges intézkedések megtételét.
2.)   Vizsgálja ki a panaszos bejelentését, hogy az ingatlanon levő faház raktár céljára épült és ennek ellenére üdültetésre használják, és szükség esetén tegye meg intézkedéseit.
3.) A válaszlevelében ígért rendszeres ellenőrzés alapján tegye meg a szükséges intézkedéseket a "panzió" működésével kapcsolatban.
4.)   A birtokvédelmi kérelemnek minősülő beadványt bírálja el.

II.    A vizsgálat során megállapított súlyos, folyamatos  jegyői mulasztások miatt az Obtv. 24. §-a alapján felhívom Balatonfőkajár polgármesterét, hogy kezdeményezzen vizsgálatot a jegyzővel szemben - szükség esetén  fegyelmi eljárást -  a vonatkozó jogszabályok alapján. 

Budapest, 2001. április 13.

Gönczöl Katalin