OBH  3635/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr.Kiss László

Az eljárás megindulása:
	A Büntetés-végrehajtási Dolgozók Országos Szakszervezeti Szövetségének elnöke  a testület hivatásos és közalkalmazotti állományának alulfinanszírozottsága miatt beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. 
	A beadvány alapján az  1993. évi LIX. tv. 17. § (1) bekezdésére tekintettel vizsgálatot rendeltem el.	

Érintett alkotmányos jog:
	A végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog 	(Alk. 70/B.§ (3) bek.)
	Érdekvédelemhez való jog (Alk. 70/C. § (1) bekezdés)   

Alkalmazott jogszabályok:
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
1998. évi XC. törvény a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről
1996. évi XLIII. törvény a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról
35. § (1) A szolgálati viszonyt érintő ágazati jelentőségű kérdésekben a miniszter - az országos parancsnok részvételével - az Ágazati Érdekegyeztető Fórummal (a továbbiakban: Érdekegyeztető Fórum) egyeztet. Az Érdekegyeztető Fórumban minden, a 34. § (2) bekezdése szerinti taglétszámot országosan elérő érdekképviseleti szerv képviseltetheti magát. Az Érdekegyeztető Fórum véleményezési, javaslattételi jogkörrel rendelkezik.
(2) Az Érdekegyeztető Fórum testületként működik, működési rendjét maga állapítja meg.
(3) A hivatásos állomány egészét érintő kérdések esetenként Tárcaközi Érdekegyeztető Fórumon megtárgyalhatók.
1976. évi 9. törvényerejű rendelet az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966.december 16-án elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetéséről
2170/1997. (VI. 26.) Korm. határozat a tárcaszintű érdekegyeztetés továbbfejlesztéséről
A Kormány az érdek-képviseleti szervezetekkel való jobb együttműködés, az érdekegyeztetéssel kapcsolatos kormányzati tevékenyég fejlesztése, a tárcaszintű egyeztető fórumok eredményesebb munkája érdekében a következőket határozza:
1. A tárcáknál kialakított érdekegyeztetési rendszert folyamatosan működtetni kell. Az érdekegyeztető fórumok tevékenysége (a fórum összehívása, alapszabálya, tagjai, munkaterve, közlemény a megállapodásokról stb.) kapjon nyilvánosságot a szakmai sajtóban és a szélesebb közvélemény előtt egyaránt. A tárcáknál az érdekegyeztetés koordinálásával kapcsolatos feladatokat a Szervezeti és Működési Szabályzatban is rögzíteni kell.
2. A minisztériumok munkaterveinek, valamint jogszabályalkotási programjának összeállításánál figyelemmel kell lenni arra is, hogy rendelkezésre álljon a szükséges idő az érdekegyeztetések lefolytatására. A fórumok munkatervét, az érdekegyeztetésen létrejött állásfoglalásokról és megállapodásokról szóló tájékoztatást a tárca hivatalos lapjában le kell közölni.

Kormány közlemény: nyilatkozat a fegyveres és rendvédelmi szervek bérezésével összefüggő törvényi kötelezettségek érvényesülésével kapcsolatban
A fegyveres és rendvédelmi szervek bérezésével összefüggő törvényi kötelezettségek érvényesülésével kapcsolatban a Kormány az alábbi nyilatkozatot teszi:
A Kormány 1997. november 6-i ülésén kötelezettséget vállalt arra, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény illetménytáblája a fegyveres szerveknél és a rendvédelmi szerveknél 1999. január 1-jével teljes egészében bevezetésre kerül és az ehhez szükséges 100%-os mértékű bérbeállást biztosítja.
Egyidejűleg a Kormány kinyilvánítja, hogy nem kezdeményez, illetőleg nem támogat olyan törvénymódosítást, amely az előbbiekben meghatározott törvényi kötelezettséget megváltoztatná. (MK. 1997/96)

Megállapított tényállás:
	A beadvány szerint a büntetés-végrehajtás hivatásos és közalkamazotti állományú dolgozói érdemi bérfejlesztésben nem részesültek. A szakszervezeti szövetség vezetősége több esetben kezdeményezett és folytatott tárgyalásokat a személyzet béremelésének ügyében. Érdemi ajánlat az Igazságügyi Minisztérium részéről nem volt. Elérték ugyan az 1996. évi XLIII. törvényben (Sztv.) 1999-re előírt bérszínvonalat, de akinél ez már korábban teljesült, annak a fizetése nem emelkedett. A közalkalmazottak egyáltalán nem kaptak béremelést. Az egyeztetések sikertelenek voltak, sztrájkjoguk nincs. 
	A szolgálati törvény által biztosított Tárcaközi Érdekegyeztető Fórum összehívását többször kezdeményezték, sőt 1998. november 13-án meg is rendezték az érintett szakszervezetek bevonásával, azonban a kormányzat illetékesei még a távolmaradási szándékukat sem jelezték. Az 1999. évi költségvetési törvény anélkül jött létre, hogy véleményalkotási jogukat érvényesíthették volna.
	
A vizsgálat megállapításai:	
	1. A beadvány alapvetően a munkával arányos jövedelemhez való jog érvényesülésével kapcsolatos sérelmeket tartalmaz, azonban a büntetés-végrehajtási dolgozók béremelésének mértéke nem hatósági határozaton vagy intézkedésen, illetve annak elmulasztásán alapul, ezért a beadványnak ezzel a részével kapcsolatban hatáskörrel nem rendelkezem.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdés alapján az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
	A költségvetési szervek rendelkezésére álló forrásokról az országgyűlés dönt és a kereteket a költségvetési törvényben állapítja meg. 	A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény alapján a büntetés-végrehajtás 6540,3 millió forintot fordíthat személyi juttatásokra, szemben az 1998. évi 5641,7 millió forinttal. A növekedés mértéke 15,92 %. Az igazságügyi tárca jövő évi költségvetéséből a tervek szerint az átlagkeresetek 8,25 %-os emelése valósítható meg. 
 	2. A szakszervezeti szövetség az érdekképviseleti jog gyakorlásával összefüggésben sérelmezte a tárcaszintű egyeztetés elmaradását. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 35. § szerint a szolgálati viszonyt érintő ágazati jelentőségű kérdésekben a miniszter - az országos parancsnok részvételével - az Ágazati Érdekegyeztető Fórummal egyeztet. 
	A törvény szövege alapján az egyeztetési kötelezettség a szolgálati viszonyhoz tartozó kérdésekre korlátozódik. A szolgálati viszony tartalmát a törvény VIII. fejezete foglalja össze (67-98. §§. előmenetel, szakképzés, alkalmasság, szolgálati idő, túlszolgálat, szabadság, stb.). Az illetménnyel a IX. fejezet foglalkozik, így azt a törvény nem sorolja a szorosan vett, szolgálati viszonyt érintő és ezért egyeztetési kötelezettség alá tartozó kérdések közé. A hivatásos állomány illetményalapját az 1996. évi XLIII. törvény 100. § (5) bekezdése alapján a köztisztviselői illetményalap határozza meg, amelynek konkrét összegét az országgyűlés fogadja el a költségvetési törvényben.
	A büntetés-végrehajtási dolgozók - a Független Rendőr Szakszervezettel és a Polgári Védelem Szakszervezetével közösen - 1998. december 15-én figyelmeztető demonstrációt tartottak és ebből az alkalomból egy petíciót nyújtottak át a parlamentnek. Petíciójukra nem kaptak választ sem az országgyűlés elnökétől, sem a miniszterelnöktől, sem az igazságügyminisztertől. A demonstráció és a petíció az érdekérvényesítés alkotmányos eszközei (Alkotmány 64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.), azonban a válaszadás jogi eszközökkel nem kényszeríthető ki. A Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat 23. § szerint a Házbizottság az Országgyűlés elnökének felkérésére megvitatja az országgyűléshez (annak tisztségviselőihez) érkezett jelentősebb beadványokat (petíciókat, felhívásokat, nyílt leveleket stb.), és véleményezi az ezekkel kapcsolatos esetleges intézkedéseket. A döntéshozatal és a válaszadás az országgyűlés politikai kompetenciájába tartozik, ezért a válasz elmaradása miatt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság nem állapítható meg.  
	3. A panaszos szerint törvénysértő volt, hogy az 1999. évi költségvetésről szóló törvény előkészítése során nem élhettek a véleményalkotás lehetőségével. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 20. § szerint a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. A 27. § alapján a Kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetről véleményt nyilvánítanak az érdekelt társadalmi szervezetek és érdekképviseleti szervek.
	Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintettek véleménynyilvánítását a Jat. szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Nem állapítható meg tehát az alkotmányellenesség azon az alapon, hogy a törvény-előkészítésbe a törvényhozó az érdekelt társadalmi, érdekegyeztetési és szakszervezeti szerveket nem vonta be. Az ezzel kapcsolatos felelősség a törvényhozót terheli, de ez a körülmény a törvény alkotmányosságát nem érinti [54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 195.].
	Az Alkotmánybíróság már 1990-ben a 352/B/1990/4. AB határozatában (ABH 1990, 229.) a Jat. 19-20. §-aival összefüggésben megállapította, hogy önmagában a Jat. 20. §-a szerinti szervezetek és szervek törvényalkotási folyamatba való bevonásának az elmaradása nem teszi az egyébként szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 1991, 159.) pedig az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a Jat. megsértése csak az Alkotmány valamely rendelkezésével való kapcsolatában eredményezheti a megalkotott jogszabály alkotmányellenességét, az alkotmányellenesség megállapításához a törvény-előkészítésnek ez az eljárási hibája azonban önmagában nem vezethet. 
	Az Alkotmány 36. §-ának az a megfogalmazása, hogy "Feladatának ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel", a Kormány számára tevékenysége ellátásához módszerbeli ajánlást jelent. Ez, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem azonos a már hivatkozott, a jogalkotásról szóló törvényben foglaltakkal. Az alkotmányos ajánlás annál sokkal tágabb értelmű és általánosabb kötelezettség, minthogy abból közvetlenül levezethető lenne az indítvánnyal érintett jogszabály alkotmányellenessége. (30/1991(VI.5.) AB határozat) Az Alkotmánybíróság határozataira figyelemmel nem állapítható meg alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság az érdekképviseleti szervek - költségvetéssel kapcsolatos -  véleménye kikérésének elmaradása miatt. 
	4. A beadványozó sérelmezte azt is, hogy az érdekképviseleti jog érvényesítésére nem rendelkeznek megfelelő eszközökkel. A beadvány érinti a sztrájkjogot is. A sztrájktörvény tilalmának feloldása érdekében a Független Rendőr Szakszervezet (FRSZ) a Strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságához fordult, de keresetét elutasították. A Bíróság megállapította, hogy a fegyveres testületek sztrájkjogának megtiltása nem sérti az emberi jogokat.
	Az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetéséről szóló 1976. évi 9. törvényerejű rendelet III. rész 8. Cikk 1. pontja szerint az Egyezségokmányban részes államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy biztosítják a szakszervezeteknek azt a jogát, hogy - eltekintve a törvényben meghatározott olyan korlátozásoktól, amelyek demokratikus társadalomban az állambiztonság, a közrend, vagy mások jogai és szabadsága védelme érdekében szükségesek - szabadon működjenek; továbbá az adott ország törvényeivel összhangban gyakorolt sztrájkjogot.	A 2. pont szerint e cikk nem akadályozza, hogy e jogoknak a fegyveres erők, a rendőrség, valamint az államigazgatás tagjai által történő gyakorlását törvényes korlátozásnak vessék alá. A sztrájkjog korlátozása a szolgálati törvény hatálya alá tartozó hivatásos állományúak vonatkozásában, sem az Alkotmánnyal, sem a nemzetközi vagy hazai jogszabályokkal nem ellentétes.
	5. A beadványozó javasolta, hogy az országgyűlési biztos ismételten vizsgálja meg a büntetés-végrehajtás személyzetének helyzetét. Az utóvizsgálatok - pl. az országgyűlési biztos Baranya megyei látogatása során a pécsi büntetés-végrehajtási intézetben tartott helyszíni vizsgálat - alkalmasak arra, hogy a hivatásos állomány helyzetében bekövetkezett változásokat feltárják, de a beadványozó által felvetett bérezési problémák megoldásához nem tudnak segítséget nyújtani, ezért ebben a kérdésben átfogó vizsgálatot nem tartok indokoltnak.
	A fentiek alapján az ügyben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság nem állapítható meg, ezért a vizsgálatot lezárom.

Budapest, 1999. október 28.

Gönczöl Katalin