OBH 3568/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Nagy Réka

Vizsgálat megindulása

A vizsgálatot hivatalból indítottam az 1999. július 26-án a Mai Nap című újság "Hajnali buszébresztő" című cikke alapján.
A cikk írója arról számolt be, hogy évek óta nem tudják elérni Dunakeszin, a Barátság úti lakótelepen élők, hogy a Volán ne a lakótelep előtt éjszakáztassa a buszait.  A buszok hajnalban innen indulnak útnak, sokszor akár negyed órát is melegítve a motort, mellyel nagyban zavarják a lakosok éjszakai nyugalmát.  A hírlap értesülése szerint, egy önkormányzati rendelet is tiltja az autóbuszok közterületen való parkolását.
A vizsgálatot az Alkotmányban biztosított egészséges környezethez való jog (Alk. 18.§), valamint a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog (Alk. 70/D) sérelmének gyanúja miatt indítottam.
A vizsgálat során tájékoztatást kértem Dunakeszi Város jegyzőjétől.

Megállapított tényállás

A Dunakeszi Barátság úti lakótelepen a jegyző tájékoztatása szerint a Volán a forgalmi feladatoktól függően 3-5 autóbuszt parkoltatott éjszakánként.
1999. április 15-én - vizsgálatom megindulása előtt - nyújtott be erre irányuló panaszt a jegyzőhöz az egyik lakos, sérelmezve, hogy a buszok reggel 4 és 1/2 6 óra között melegítik a buszokat, ami nagy zajjal jár és mind eközben a kipufogógáz is áramlik be az ablakokon.
A panasz benyújtása után a Polgármesteri Hivatal Műszaki és Környezetvédelmi Osztálya 1999. május 18-án megkereste a Volán Rt. Területi Igazgatóságát, és kérte a Volán Rt.-t, hogy találjon valamilyen megnyugtató megoldást a buszok parkoltatására.
1999. június 1-én a Volán Rt. tájékoztatta a Polgármesteri Hivatal Műszaki és Környezetvédelmi Osztályát, hogy éjszakánként 3-4 busz áll a lakótelep előtti parkolóban, de felhívták a buszvezetők figyelmét, hogy távolabb parkoljanak az autóbuszokkal, valamint a lehető legkisebb zajjal próbáljanak meg  hajnalonként elindulni.
1999. augusztus 4-én a Volán Rt. Területi Igazgatósága az önkormányzat hozzájárulását kérte ahhoz, hogy a buszok a város különböző pontjain, többek között az említett lakótelep előtt is -  2 db csuklós busz - parkolhassanak éjszakánként.
1999. október 6-án hajnalban a Polgármesteri Hivatal Műszaki és Környezetvédelmi Osztálya zajszintmérést végzett.  A jegyzőkönyv alapján kiderült, hogy a vizsgálat hajnalán 7 db busz állt a parkolóban.  A buszok reggel 3:35 perctől 6:20 percig folyamatosan indultak.  A jegyzőkönyv kitért arra is, hogy az alapzaj A-hangnyomásszintje minden mérési időpontban meghaladta a 3/1993. (II.2.) sz. önk. rendeletben, lakóterületre, éjszakára előírt 40 dB határértéket.
1999. október 26-án a jegyző a Volán Rt kérelmét a lakók nyugalmára, valamint a zajszintmérési eredményekre hivatkozva elutasította.   A határozat 1999. november 15-én jogerőre emelkedett, a Volán Rt nem fellebbezte meg a határozatot.

Alkalmazott jogszabályok

A Magyar köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv.

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
70/D §(1) A Magyar Köztársaság területén élôknek joguk van a lehetô legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
57.§ (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű idôn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévô országgyűlési képviselôk kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV.tv.

13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
55. § A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtása érdekében hatósági ellenôrzést végez.

A közúti közlekedési szolgáltatásokról és a közúti járművek üzemben tartásról szóló 1988. évi 89. sz. MT rendelet

1. § (1) A rendelet hatálya azokra a jogi személyekre, jogi személyiséggel nem rendelkezô gazdasági társaságokra és magánszemélyekre terjed ki, akik
a) a Magyar Köztársaság területén közúti közlekedési szolgáltatást végeznek, illetôleg közúti járművet (a továbbiakban: jármű) tartanak üzemben;
7. § (1) Közúti közlekedési szolgáltatáshoz használt jármű - a (3) és (4) bekezdésben foglalt esetet kivéve - közúton vagy más közterületen nem tárolható.
(2) Az az üzembentartó, aki közúti közlekedési szolgáltatási tevékenységéhez tíznél több járművet használ, járműveit telephelyen köteles tárolni.
(3) Ha az üzemben tartó a közúti közlekedési szolgáltatást legfeljebb 3500 kg legnagyobb megengedett össztömegű gépkocsival végzi, e járművet a közúton vagy más közterületen is tárolhatja.
(4) A közút kezelôje kivételesen indokolt esetben - olyan helyen, ahol a jármű a közúti forgalmat nem zavarja - hozzájárulhat a közúti közlekedési szolgáltatáshoz használt bármely jármű (járműszerelvény) közúton való tárolásához. Más közterületen az ilyen jármű tárolásához közterület-használati engedély szükséges.

Dunakeszi Város Képviselőtestületének 6/1997. (04.09.) sz önkormányzati rendelete a közutak, járdák és közterület használatáról, elnevezéséről, továbbá az utcanév és házszámtábla kihelyezésről

2. § A rendelet hatálya kiterjed a Dunakeszi város egész közigazgatási területére, annak bel- és külterületére egyaránt
17. § (1) A közterület rendeltetésétől eltérő használatához engedély szükséges.
(2) A közterület-használat engedélyezésével kapcsolatos ügyekben a jegyző jár el.
(3) Az engedélyes a közterület használatáért díjat köteles fizetni, amelynek mértékét a képviselőtestület határozza meg.
A díjtételeket a rendelet 2. sz. melléklete tartalmazza.
(4) A közterület-használat díját övezetenként differenciáltan kell megállapítani.
Az övezetenkénti besorolást az 1. sz. melléklet tartalmazza.

1. sz. melléklet
I. övezet ( legmagasabb közterület-használati díjak)

- Dunaparti lakótelep
( Fő út- Barátság útja - Vízmű bekötő út - Duna-part - Kiserdő utca által határolt terület)

A vizsgálat megállapításai

Vizsgálatom annak megállapítására irányult, hogy az önkormányzat a panasz beérkezése után megtett-e mindent annak érdekében, hogy a Volán Rt. a buszokkal ne zavarja a lakosság éjszakai nyugalmát.
Mint ahogy azt az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V.20.) AB határozatban kifejtette: „Az Alkotmány 18. §-ában megállapított egészséges környezethez való jog állami érvényesítési kötelessége elsôsorban az emberi környezet valamennyi összetevôjét érintô minôségi mutatók (határértékek) állami meghatározását és e mutatók tiszteletben tartását célzó állami figyelô, (mérô) ellenôrzô, késztetô, szankcionáló és korrekciós feladatok ellátását foglalja magában.”  Ezzel kapcsolatban a 27/1995. (V.15.) AB határozat még a következőket tartalmazza: „Az egészséges környezethez való jog érvényesítése állami kötelezettség. Az érvényesítés egyik eszköze az épített környezet védelme. Az épített környezet védelméhez hozzátartozik a települési környezet védelme. A települési környezet védelme kiterjed a lakóterületekre.  (...)
A környezet védelmével kapcsolatos rendelkezést számos jogszabály tartalmaz. Így például a települési környezetet közvetlenül terhelô és esetleg veszélyeztetô egyes tevékenységekre vonatkozó jogszabályok a környezet védelmére tekintettel kötelezô biztonsági elôírásokat, tilalmakat, korlátozásokat tartalmaznak.”
A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez kapcsolódóan az AB az 54/1996. (XI.30.) AB határozatban a következőket fejtette ki: „a 70/D. § nemcsak a betegellátáshoz kapcsolódó, törvényben meghatározandó egészségügyi szolgáltatások igénybevételére jogosít, hanem magában foglalja mindazoknak az emberi egészség kialakulását és megôrzését célzó állami intézkedéseknek az igénylését is, amelyek az egészséges életvitellel összefüggô neveléssel, felvilágosítással, államilag szervezett testedzéssel, munkavédelemmel, természetvédelemmel, köztisztasággal, környezetvédelemmel és a betegség megelôzését szolgáló nagyszámú egészségvédelmi szolgáltatásokkal kapcsolatosak.”
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzat a 89/1988. sz MT rendelet alapján járt el akkor, amikor mint közút kezelő nem járult hozzá a közúti közlekedést szolgáló járművek közúton való tárolásához.
Az önkormányzat a panaszos beadványának "elbírálása" során nem tartotta be az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957 évi IV. törvényt, azzal, hogy nem hozott határozatot.  A panasszal azonban érdemmel foglalkozott, mert megkereste a Volán Rt.-t és levelében kérte, hogy tegye meg  a szükséges intézkedéseket a zaj csökkentése érdekében.
Az Áe-nek a határozat meghozatalára vonatkozó szabályait így kétségtelenül megszegte és ezzel a jogállamiságból fakadó jogbiztonság szerves részének tekinthető tisztességes eljáráshoz való jog és  a jogorvoslathoz való jog sérelmét okozta, az önkormányzat azzal, hogy a panaszt nem bírálta el határozatban, gyakorlatilag kizárta a fellebbezés, valamint a bírósághoz való fordulás lehetőségét.
Az országgyűlési biztos a gyakorlatában akkor állapít meg alkotmányos visszásságot, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye állt fenn.  Alkotmányos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket.
A tényállásból jól megállapítható az, hogy a panaszos kérelme nem oldódott volna meg akkor, ha a Volán Rt nem nyújtja be a kérelmét.  A döntés alpjául szolgáló szakértői véleményt is csak azután szerezte be az önkormányzat, hogy a Volán a kérelmét benyújtotta.
A panasz megoldódása végső soron attól a véletlenszerű ténytől függött, hogy a Volán Rt. majdnem 4 hónappal később engedély iránti kérelmet nyújtott be.  A jegyző a Volán Rt. kérelmének elutasításával, tartalmilag a panaszos kérelmének megfelelő határozatot hozott.
A jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal összefüggésben az Alkotmánybíróság a 28/1992. (IV.30.) AB határozatban kifejtette: " A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó mind a jogalkalmazó szervekre.  A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy (...) megkövetelje a törvényesen kihírdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást."
Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a jegyző a jogállamiságból fakadó jogbiztonság szerves részének tekintendő tisztességes eljáráshoz fűződő joggal összefüggésben,  amikor a panaszos kérelmét határozatban nem bírálta el, hanem csak levelezést folytatott az ügy megoldása érdekében a Volán Rt-vel, valamint az ügy gyors elintézését szolgáló eljárás, és az eljárási szabályok félretétele nem hozott eredményt, újabb intézkedésre azonban nem került sor.
Miután a jegyző feladata nem csak a jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal összefüggő követelmények tiszteletben tartása, hanem közvetetten, mint környezetvédelmi hatósági jogkörrel felruházott szervnek, az Alkotmányban biztosított egészséges környezethez való jog, valamint a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása, így ezen alkotmányos jogokat is sértette azzal, hogy nem hozott a panaszos beadványára határozatot.
Az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapításának, vagy elvetésének feltétele a célhoz kötöttség és az arányosság vizsgálata.
Az államigazgatási eljárás elhúzódásának egyetlen alkotmány által elismert célja lehet ez pedig a tényállás pontos megállapítása.  Miután vizsgálatom során nem találtam olyan alkotmányos célt mely indokolta volna az államigazgatási eljárás elhúzódását, megállapítottam, hogy alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a jegyző az Alkotmányban biztosított egészséges környezethez való joggal, valamint a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő joggal összefüggésben, amikor a panaszos kérelmét nem bírálta el.

Kezdeményezés

Élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. 21. § (1) bekezdésében foglalt jogkörömmel, felkérem Dunakeszi Város jegyzőjét, hogy ellenőrizze az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV.tv. 55.§-a alapján a kötelezést tartalmazó határozat végrehajtását, és tájékoztasson az eredményéről.

Budapest, 1999. december 7.

Gönczöl Katalin