OBH 3452/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Szécsi Mária

A vizsgálat megindítása

Dr. K. T. egyetemi docens azért fordult panasszal hozzám, mert az ELTE Egyetemi Tanácsának őt érintő jogszabálysértő döntése miatt az oktatási miniszternek címzett és az ELTE rektori irodájában 1999. május 18-án átvett levelet a rektor 1999. július 13-ig nem továbbította a címzettnek, holott ez az ELTE Szervezeti és Működési Szabályzatának 100. § (4) bekezdése szerint kötelessége lett volna Ugyanilyen mulasztás történt dr. Szvák Gyula tanszékvezető hasonló tartalmú levelével is. A panaszos később, 1999. október 8-án kiegészítette panaszát azzal, hogy a beadványát júliusban már továbbították a miniszterhez, de arra választ még nem kapott. E folyamatban lévő eljárás miatt pedig az újabb egyetemi tanári pályázat benyújtási határidejét is elmulasztja. 

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének részét képező tisztességes eljáráshoz  való alkotmányos joggal összefüggésbe hozható beadvány nyomán vizsgálatot indítottam.
A vizsgálathoz 1996. július 16-i megkeresésemre az oktatási miniszter tájékoztatást adott a sérelmezett eljárásról, és az ügyben az Oktatási Minisztériumnál levő iratokat munkatársam is megvizsgálta. 

A megállapított tényállás

A panaszos 1999. május 18-án átvett beadványát a rektor csak 1999. július 27-én továbbította az oktatási miniszterhez. A beadványban a panaszos a miniszter törvényességi felügyeleti eljárását kezdeményezte, mert szerinte az ELTE Egyetemi Tanácsa 1999. március 29-i ülésén a titkos szavazás szabályait megszegve foglalt állást az ő egyetemi tanári kinevezése ügyében, a Tanács összetétele sem felelt meg a törvény előírásának, és a döntés a politikai diszkriminációt tiltó rendelkezésekbe (Alkotmány, Munka Törvénykönyve) is ütközött. 

Az ELTE rektora a beadványt a miniszterhez továbbító levelében közölte, belső vizsgálatot folytatott, aminek eredményeként megállapította, hogy az Egyetemi Tanács a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.) és az ELTE Szervezeti és Működési Szabályzata szerint járt el. Mellékelte az ELTE Hallgatói Önkormányzata elnökének és a karok Hallgatói Önkormányzatai elnökeinek együttes nyilatkozatát, amely szerint a hallgatók képviselői "a jogszabályban és a szabályzatokban rögzített teljes legitimáció birtokában vesznek részt az Egyetemi Tanács munkájában, ideértve az Egyetemi Tanács döntéseinek meghozatalát is."

A miniszter 1999. október 14-én hozzám írt válaszában közölte: "Ezek alapján egyértelműen megállapítható, hogy nem sérült a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.) 55. §-ában foglalt alapelv, miszerint minden hallgató választó, illetőleg választható, és a különböző képzési formákban résztvevő hallgatók érdekeinek képviselete biztosítva kell legyen. Ezt tartalmazza az egyetemi szabályzat, illetve a HÖK által bemutatott kari szabályzat is."
Álláspontja szerint továbbá: "Az Ftv. arról rendelkezik, hogy a hallgatói képviseleten belül a különböző képzési formákban résztvevő hallgatók képviseletét - ideértve a doktorandusokat is - biztosítani kell. Ennek nem mond ellent az a körülmény, hogy éppen e képzés jellegéből adódóan a képviseletet adott esetben a nappali hallgatók köréből kikerülő diákok láthatják el. A képviselet ugyanis a hallgató számára biztosított lehetőség, mellyel élnie nem kötelező."

Kinyilvánította azt is, hogy "a pályázatok elbírálásánál a pályázó tudományos tevékenységét, előadókészségét kell mindenekelőtt figyelembe venni, valamint az eljárást a törvényesség keretei között kell lefolytatni." 

Tájékoztatott a miniszter úr arról is, hogy az üggyel már több alkalommal foglalkoztak mind a titkos szavazás szabályainak megsértését, mind az Egyetemi Tanács összetételét illetően. Minthogy azonban sem ezek a vizsgálatok, sem a rektori vizsgálat nem állapított meg törvénysértést, nincs törvényes jogalap arra, hogy az egyetemi tanárrá választással kapcsolatban törvényességi felügyeleti jogkörben eljárjon.

A miniszter úr a panaszost egyidejűleg tájékoztatta álláspontjáról úgy, hogy a hozzám írt válaszlevél másolatát részére megküldte. 

A miniszterhez mások által írt korábbi beadványok megválaszolásához az SZMSZ rendelkezéseit, továbbá az Egyetemi Tanács ülésének határozatairól készült feljegyzést az ELTE-től már korábban beszerezte a minisztérium, és megállapította, hogy a pályázat elbírálásakor semmiféle törvény vagy szabálysértés nem történt.

A vizsgálat megállapításai

1)	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztos azt vizsgálja, hogy az eljáró hatóság (állami szerv, ld. Obtv. 29. § (1) bek.) határozata, intézkedése, illetve ennek elmulasztása okozott-e az állampolgár alkotmányos jogaival összefüggésben visszásságot. Ennek megfelelően az adott esetben az oktatási miniszter eljárását - és nem az egyetemét - vizsgálom. 

2)	Az Ftv. 74. § (1) bekezdés c) pontja szerint: "Az oktatási miniszter a felsőoktatással kapcsolatos állami feladatai körében törvényességi felügyeletet lát el a felsőoktatási intézmények felett, és ebben a jogkörében megsemmisíthet minden olyan intézményi szabályzatot, döntést, amely jogszabályba ütközik."

A 74/A. §-a szerint:
"(1) Az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a felsőoktatási intézmény, illetve felsőoktatási szövetség szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, illetőleg döntései megfelelnek-e a jogszabályoknak.
Nem terjed ki az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogköre azokra a döntésekre, amelyek alapján
munkaügyi vitának, illetve közalkalmazotti jogviszonyból származó vitának;
külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak 
van helye.
Az oktatási miniszter  törvényességi felügyeleti jogkörében - határidő kitűzésével - felhívja az érintettet (nem állami felsőoktatási intézmény esetében a fenntartót is) a jogszabálysértés megszüntetésére. Az érintett (nem állami felsőfokú intézmény esetében a fenntartó is) köteles a felhívásban foglaltakat megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a minisztert tájékoztatni. 
Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a miniszter
- a jogszabálysértő szabályzatot vagy döntést megsemmisíti,
- a felsőoktatási intézmény vezetőjének fegyelmi felelősségre vonását, illetve - a cselekmény jellegétől függően - bírósági eljárást kezdeményez."

3)	Az országgyűlési biztos általános helyettese az általa korábban vizsgált ügyben (OBH 4008/1996.) azt az álláspontot képviselte, hogy törvényességi felügyeleti jogkörben eljárva is a hatósági intézkedésektől megkívánt formában, tartalommal és határidőn belül kell meghozni a döntéseket. Ezt az álláspontot az indokolta, hogy ez esetben az államigazgatási eljárás általános szabályait (1957: IV. tv., Áe.) alkalmazva követelmény a döntés megfelelő indokolása, és a válaszadásra is van előírt határidő, továbbá a törvényességi felügyelő elutasító határozata ellen bírósághoz lehet fordulni jogorvoslatért. (További szempont lehet, hogy az Áe. Hatósági ellenőrzés fejezete az ellenőrzés eszközeit, módját is szabályozza, amit a törvényességi ellenőrzést előíró ágazati szabályok - így az Ftv. is - általában nem, vagy hiányosan tartalmaznak.) A Művelődési és Közoktatási Minisztérium 1998. február 20-i válaszában azonban nem fogadta el álláspontunkat (és ugyanúgy vélekedik az OM is), ezért a törvényességi felügyeleti eljárást kezdeményező panaszosok változatlanul levél formában kapnak nemleges választ, jogorvoslatra nincs lehetőségük.
A minisztérium nem értett egyet azzal sem, hogy az eljárás kezdeményezéséről az általános államigazgatási ügyintézési határidőn belül kell döntenie. Az Ftv. 1999. július 12-i hatállyal módosított rendelkezése pedig már nem tartalmazza a megsemmisítő döntés meghozatalának végső, 60 napos határidejét sem, amelyet egyébként 1998. január 1-jén iktattak a törvénybe, és amely közvetve a beadványok megválaszolását is valamiképp behatárolta.

A konkrét ügy ismét rávilágított arra, hogy a törvényességi felügyelet jelenlegi szabályozása jogbizonytalansághoz vezet a gyakorlatban, különösen akkor, ha az adott döntéssel kapcsolatos jogorvoslati lehetőség korlátozott, vagy nincs is. A jogalkotónak egyértelművé kell tennie, hogy a törvényességi felügyeletnek mi a funkciója, melyek a vizsgálat módszerei, milyen jogai vannak az egyébként hivatalból induló eljárásban a bejelentőnek, az eljárást kezdeményezőnek. Ezekre a kérdésekre azonban nem csupán a felsőoktatási intézmények, hanem az egyéb önkormányzatok (helyi önkormányzatok, kamarák) működésével összefüggésben vizsgált panaszok esetén is választ kellene adni, ezért átfogó, egységes koncepció szerint kell megoldásukkal foglalkozni.

4)	Eltekintve azonban az előbbiekben ismertetett véleménykülönbségtől, a nem egyértelmű jogi viszonyoktól (amelyeket több alkotmánybírósági határozat indokolása is érint), a kérelmet benyújtónak valamilyen ésszerű határidőn belül választ kell adni. Erre a változatlanul hatályos 1977. évi I. törvény tartalmaz rendelkezést (10. §), 30 napot, amit az állampolgárok jogvédelme érdekében akkor is alkalmazni kell, ha a törvény szóhasználata már elavult. A törvényességi felügyeleti eljárást kezdeményező beadványban leírt panaszokat a miniszter nem találta az eljárásra okot adónak. Erre az Ftv. idézett rendelkezése alapján joga van, mert a döntés mérlegelési jogkörébe tartozik. Ahhoz azonban a beadványozónak van joga, hogy kérelmében, panaszában (az 1997. évi I. törvény szóhasználatára és az ügyben mások által tett korábbi beadványra tekintettel akár "közérdekű bejelentésében") foglaltakra teljes és korrekt választ kapjon. Miért nem helytálló a panaszos állítása a titkos szavazással vagy az Egyetemi Tanácsba delegált hallgató tagok megválasztásával kapcsolatban? Miért nem foglalkozik a miniszter a diszkriminációs kifogással (téved a panaszos, nincs hatásköre a miniszternek ....)? Van-e olyan eljárás, amely keretében a panasz elbírálható?

A közigazgatási szervekkel kapcsolatos általános követelmény, hogy a beadványokra érdemben válaszoljanak akár egyetértenek az abban írtakkal, akár nem. Ez utóbbi esetben pedig különösen fontos az alapos, pontos indokolás. (Pl. a hallgatói képviselet szabályszerűségét igazolni hivatott nyilatkozat hogyan kapcsolódik a szabályzatokhoz, miért bizonyíték?)
E követelmény súlyát növeli a felsőoktatási intézmények autonómiája, az, hogy az állami szervek döntéseiket csak nagyon szűk körben érinthetik, tevékenységüket csak a jogszabályok korlátozzák; a külső jogorvoslat ("beavatkozás") ugyancsak nagyon korlátozott. A törvényességi felügyelet ezért nem csupán az állampolgári jogok szempontjából fontos - erről részletesen szól a már említett OBH 4008/1996. sz. jelentés -, hanem a felsőoktatási intézmény érdekét is szolgálja.

Megállapítom, hogy a panaszos a beadványára késedelmesen és nem megfelelő választ kapott, ezáltal alkotmányos visszásság keletkezett a panaszosnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményének részét képező tisztességes eljáráshoz  való alkotmányos jogával összefüggésben. 

5)	Az, hogy a panaszos beadványát késedelmesen továbbították és válaszolták meg, bizonytalanságot okozott az újabb pályázaton való résztvételét illetően. Minthogy azonban a törvényességi felügyeleti eljárás hivatalból indul és az eljárásnak az intézmény döntésére nézve halasztó hatálya nincs, az új pályázaton való résztvételt nem akadályozhatja. 

6)	A panaszosnak a miniszterhez írt, de a rektorhoz benyújtott beadványa természetszerűleg nem utalhat arra a késedelemre, amellyel a rektor úr azt felterjesztette. Miniszter úrhoz  írt megkeresésem azonban már panaszként szól erről. Az ELTE SZMSZ 100. § (4) bekezdés szerint: az Egyetemi Tanács jogszabályt sértő döntéseinek megsemmisítése érdekében a rektoron keresztül a művelődési és közoktatási miniszternél lehet előterjesztéssel élni. E szabály határidőt nem határoz meg a továbbításra. A jogbiztonság követelménye - megítélésem szerint - indokolja e rendelkezés ilyen szempontú vizsgálatát. Továbbá - figyelemmel a törvényességi felügyelet nem jogorvoslati jellegére - előírható-e törvényesen a beadványnak az ún. szolgálati úton való előterjesztése?

Ajánlás

1)	A feltárt visszásság orvoslására az Obtv. 21. § (1) bekezdésében megállapított jogommal élve felkérem az oktatási minisztert, hogy a panaszos beadványára adott válaszát szíveskedjék kiegészíteni, és gondoskodjék arról, hogy a jövőben a hasonló visszásságokat elkerüljék.

Kérem továbbá, hogy az ELTE SZMSZ 100 § (4) bekezdésére vonatkozó észrevételemet szíveskedjék megvizsgálni, és szükség szerint intézkedni.

Kérem Miniszter urat, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról és intézkedéséről az Obtv. 21. § (2) bekezdésének megfelelően a kézhezvételtől számított 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni; a panaszosnak szóló levele másolatát számomra is megküldeni.

2)	Felkérem a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, hogy szíveskedjék a szükséges intézkedéseket megtenni a törvényességi felügyeleti, ellenőrzési eljárás kezdeményező jogainak (az állami szerv kötelezettségeinek), továbbá az ellenőrzés eszközeinek, módszereinek egyértelmű szabályozására. 

Kérem Miniszter urat, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról az Obtv. 25. § (2) bekezdésének megfelelően a kézhezvételtől számított 60 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 1999. november 17.

Gönczöl Katalin