OBH 3323/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindítása:

A panaszos többször kiegészített beadványában az építési ügyére vonatkozó, a jászberényi jegyzőnek és a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatalnak eljárását sérelmezte.

Érintett alkotmányos jogok:

Alkotmány   2. §  (1) bekezdése:  A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
Alkotmány 13. §  (1) bekezdése:  A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
Alkotmány 57.§ (5) bekezdése: A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Alkalmazott jogszabályok:

 - 1957. évi IV. törvény  az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
   
- 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
- 46/1997. (XII.29.) KTM rendelet az egyes építményekkel, építési munkákkal és építési              tevékenységekkel kapcsolatos építésügyi hatósági engedélyezési eljárásokról
- 43/1953. (VIII.20.) kormányrendelet a hivatalos iratok kézbesítésének egyszerűsítéséről   (továbbiakban Korm.rend.)

Megállapított tényállás:

1.) A panaszos szomszédja 1998. április 10-én érkezett beadványában bejelentette, hogy a panaszos meghatározott munkálatokat kíván végezni ingatlanán. Az építési hatóság helyszíni szemlén megállapította, hogy semmilyen engedélyhez kötött munka nem folyik az ingatlanon. Egyidejűleg felhívta a figyelmet, hogy mind az utcafronti kerítés megbontása és kapu készítése, mind melléképület építése engedélyköteles munka. A panaszos szomszédja újabb bejelentésére ismételten helyszíni szemlét tartott a hatóság, amikor is rögzítette, hogy az ingatlan utcafrontján lévő kerítést az építtető egy kb. 3,00 méteres nyílással megbontotta a szomszédos ingatlantól cca. 0,40 méterre. Ezért építtetőt a hatóság fennmaradási engedély benyújtására kötelezte határozatával (1998. április 10.), amely fellebbezés hiányában jogerőre emelkedett. 
2.) Panaszos 1998. május 6-án családiház bővítésére építési engedély iránti kérelmet nyújtott be. A hatóság hiánypótlásra hívta fel építtetőt (május 8.), majd annak eredménytelen lejárta után arról tájékoztatta, hogy a hiánypótlás elmaradása esetén érdemben nem tud eljárni és újabb határidőt állapított meg az ügyfél részére. A helyszíni szemlén (augusztus 17.) a hatóság megállapította, hogy építtető engedély nélkül megkezdte a kivitelezési munkálatokat, ezért azonnali hatállyal leállította az építkezést. Megállapította egyidejűleg, hogy a tervdokumentációban szereplőkön kívül további bővítmény is készül.
Az építésügyi hatóság az építési engedély iránti kérelmet elutasította, és egyidejűleg az engedély nélküli építkezésre fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására kötelezte az építtetőt (augusztus 13.). A határozat "nem kereste" jelzéssel érkezett vissza a hivatalba, úgy az jogerőssé vált. Miután az erről szóló értesítéstől számított 1 hónapon belül sem küldte meg panaszos a kért dokumentumokat, a hatóság értesítette arról, hogy kénytelen lesz a tervdokumentációt hivatalból elkészíttetni. Ezt követően a panaszos személyesen megjelent a hatóságnál, ahol  15 napos határidőt elfogadva vállalta a hiánypótlást (október 22.). A hiánypótlás végül is 1998. november 27-én megtörtént. A jászberényi jegyző 1999. február 23-án kelt határozatával végül fennmaradási engedélyt adott a panaszos részére az engedély nélkül átalakított lakó- és melléképületre, valamint kerítésre. Egyidejűleg az engedély nélkül megépített melléképületre átalakítás kötelezettsége mellett adott fennmaradási engedélyt. Az engedélyt megadó határozatot a panaszos szintén nem vett át, a postai küldemény ismét "nem kereste" jelzéssel érkezett vissza a hatósághoz. A határozat jogerőre emelkedéséről szóló értesítéshez az építésügyi hatóság csatolta a határozatot tájékoztatásul.
Ezt követően a panaszos a megyei közigazgatási hivatalhoz fordult bejelentéssel, 19 pontban megjelölve kifogásait az elsőfokú hatóság munkájával, eljárásával és döntéseivel szemben, majd teljesítési határidő hosszabbítási kérelmet terjesztett elő jogorvoslati kérelme elbírálásáig.
Az elsőfokú építésügyi hatóság 1999. júliusi határozatában 5 179 000 Ft építésügyi bírságot szabott ki építtető terhére az engedély nélkül megépített építmények után. A panaszos kérte a felújított épületrész átalakításának engedélyezését, amely munka elvégzésével a bontani rendelt melléképület fennmaradása lehetővé válna.
A panaszos jogorvoslati kérelmére a megyei közigazgatási hivatal felügyeleti jogkörében eljárva a fennmaradási engedélyt megadó határozat egyes előírásait megváltoztatta, egyebekben a határozatot helybenhagyta, majd egy másik eljárásban az építésügyi bírságot megállapító határozatot megsemmisítette.

A  vizsgálat megállapításai:

A panaszos elsősorban az építési ügyében folyamatban volt eljárás elhúzódását sérelmezte. Vitathatatlan tény, hogy a panaszos hatóság előtti egye 1998. áprilisában kezdődött, méghozzá szomszédja bejelentése alapján. A fentiekben részletezett tényállás szerint megállapítható, hogy a panaszosnak két építési ügye volt folyamatban a hatóság előtt. Az egyik a kerítése, a másik a lakóháza bővítése és melléképület létesítése ügyében. A szomszéd bejelentése alapján tartott helyszíni szemlén tájékoztatták a panaszost (megbízottja utján,  az építtető egyik beadványához csatolta a helyszínem felvett jegyzőkönyv másolatát, ezért igazoltnak láttam, hogy az abban foglaltakról tudomással bírt), hogy az általa tervezett építési munkálatok csak engedély alapján végezhetőek. Ennek ellenére a kerítés átalakítását (megbontását és kapu elhelyezését a telek utcafrontján) megkezdte jogerős építési engedély nélkül. Bár a lakóház bővítésére és melléképület építésére irányuló kérelmet a panaszos benyújtotta, azonban azt hiányosan tette. Ezért megalapozott volt a hatóság hiánypótlási felhívása, amit határidőn belül megtett. A panaszos a felhívásnak csak részben tett eleget, ezért a megadott határidőt követően ismételt hiánypótlási felhívást adott ki. Az Ét. 45. § (3) bekezdésében az építésügyi hatóság számára kötelezően  előírt ellenőrzés  során észlelte a hatóság, hogy a panaszos építési engedély nélkül kezdte meg a kivitelezési munkákat. Ezt követően a hatóság nem tehetett mást, az építési engedély iránti kérelmet el kellett utasítania, hiszen megkezdett építkezésre az már nem adható meg. Az építési engedélyezési eljárás tehát átalakult egy új - fennmaradási engedélyezési - eljárássá, amelynek során a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására kötelezte a hatóság a panaszost az Ét. 34. § (5) bekezdésében meghatározott - 60 napos - ügyintézési határidőn belül. Az elintézési határidőt az Áe 15. §-a szabályozza. A hivatkozott jogszabályhely (1)bekezdése értelmében: Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell. Ha az ügyfél kérelme (innen számítandó az ügyintézési határidő) hiányos, úgy a hatóság hiánypótlásra szólítja fel. Bár az Áe nem rendelkezik kifejezetten arról, hogy  ebben az esetben mikor kezdődik az elintézési határidő, azonban abból kell kiindulni, hogy a kérelem elbírálása az ügyfél érdeke, ennél fogva az ügyfél hibája, mulasztása nem sújthatja az eljáró szervet. Ezért ilyen esetben az elintézési határidő csak a hiánypótlás megtörténte utáni első napon kezdődik, tehát akkor, amikor a kérelem már érdemben intézhetővé válik. A rendelkezésre álló  iratokból megállapítottam, hogy a panaszos az engedély nélkül végzett építési munkákra ( mind a kerítés, mind az átalakítási és új melléképület létesítése vonatkozásában) a fennmaradási engedély iránti kérelem jogszabályban meghatározott mellékleteit csak 1998. november 27-én nyújtotta be hiánytalanul, a felelős műszaki tervező nyilatkozat pedig 1998. november 31-én? kelt. Ezért az alapeljárás kezdő időpontjához képest (a panaszban említett 160 nap) eltelt huzamos időt nem lehet a hatóság terhére róni. A fennmaradási engedélyt megadó  első fokú határozatot végül is 1999. február 23-án hozta meg a jegyző. A már többször hivatkozott - az építésügyi eljárásokban az általános eljárási határidőhöz képest eltérően 60 napban szabályozott - ügyintézési határidőt az iratok tanúsága szerint 33 nappal haladta meg az eljáró hatóság. Mint a panasz is rámutatott, az építésügyi hatóság valóban nem élt az Áe-ben szabályozott elintézési határidő meghosszabbítás lehetőségével. Ugyanígy határidőt mulasztott a hatóság, amikor az építésügyi bírságot nem a fennmaradási engedélyt megadó határozattal  egyidejűleg szabta ki. Megjegyzem, hogy ez a jogszabálysértés mentesítette a panaszsost az építésügyi bírság megfizetésének kötelezettsége alól.
Szükségesnek tartom még annak kiemelését, hogy a hivatalos iratok kézbesítéséről szóló Korm.rend. egyértelműen rendezi, hogy ha a címezett nem keresi a postai küldeményt, az erre nyitva álló idő leteltét követően a hivatali küldemények kézbesítettnek tekintendők. E szerint 1. § Mindazokban az esetekben, amikor akár az államigazgatás, akár az igazságszolgáltatás körében a felek részére hivatalos iratokat kell kézbesíteni, a kézbesítést - a 11. §-ban említett kivétellel - posta útján kell teljesíteni. 9. § (1) A postai tevékenységről szóló 133/1993. (IX. 29.) Korm. rendelet 18. §-a (1) bekezdésének b) pontja értelmében visszaküldött iratot - a jelen § (2) és (3) bekezdésének eseteit kivéve - a kézbesítés második megkísérlésének, illetőleg a második figyelmeztetés postafiókba helyezésének napját követő ötödik munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni.

A panaszos saját  ügyében két alkalommal is nem vette át a hivatali küldeményt, ezért elesett a számára biztosított fellebbezés igénybevételének lehetőségétől. Ennek ellenére jogorvoslati kérelmére a közigazgatási hivatal felügyeleti jogkörében eljárva igyekezett a panaszos problémáját megoldani. Az első fokon jogerőre emelkedett döntések tartalmát ( kerítésre, majd a lakóház bővítésre és az ezzel egyidejűleg tervezett építési munkákra fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására kötelező határozatokat) érdemben az Obtv. 16. §. (1) bekezdés alapján nem vizsgáltam. A hivatkozott jogszabályhely értelmében ugyanis az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A panaszos hivatalomnak is megküldte a közigazgatási hivatal felé megfogalmazott, 19 pontban összegezett észrevételét, amelynek hiányos megválaszolását is sérelmezte. A beadványban foglaltakat is megvizsgáltam, arra részben a fentebb ismertetettek választ adnak.
A panaszos kifogásolta a helyszíni szemlék tartását, a részére küldött idézést (álláspontja szerint a kérelemre indult eljárásban nem lehet az ügyfelet idézni), azt, hogy a különböző bejelentések érkeztetéséről nem küldött értesítést, illetve azok megküldéséről a hatóság nem intézkedett.Ezek a panaszok megalapozatlanok. Az államigazgatási eljárás szabályai ugyan sok mindenben hasonlítanak a bírósági eljárásokéhoz, azonban az eltérések jellemzőek. A hatósági ügyintézés során az eljáró szerveknek sem a beadványok érkeztetéséről, sem azok másolati példányának az ellenérdekű fél részére megküldéről nem kell intézkednie. Ilyen kötelezettséget ugyanis az Áe nem tartalmaz. A panaszosnak az idézéssel kapcsolatos álláspontja sem helytálló. Amíg az építési engedélyezési eljárás kérelemre indul, addig a fennmaradási engedélyezési eljárás, amennyiben a hatóság a jogszabályban előírt kötelező ellenőrzése során észlel szabálytalan építkezést, hivatalból indul. Azaz idézés kibocsátható. A helyszíni szemlék tartása kötelező az építésügyi eljárásokban, azon fotók és felmérések készíthetőek. Jogosulatlan adatkezelés sem történt a panaszos ügyében, mert az adatokat feladatkörében rögzítette a hatóság, azt nem hozta nyilvánosságra. A megyei közigazgatási hivatal vezetője arról tájékoztatott, hogy bár részletes tényfeltáró ismertetést a panaszos részére valóban nem adott a bejelentés alaptalansága miatt annak oka a panaszos leveleinek hangvétele volt. A hivatalvezető ezen tájékoztatását  elfogadtam, hiszen felhívta a panaszos figyelmét arra, hogy kárigényét bíróságon érvényesítheti.
A panaszos sérelmezte azt is, hogy az ő 1998. április 24-én kelt, a szomszédja ingatlanával kapcsolatos bejelentésére szintén csak 30 napon túl kapott érdemi választ. Az iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos bejelentése 1998. április 28-án került iktatásra. A hatóság május 5-én kereste meg a földhivatalt a tulajdonosok megállapítása miatt. helyszíni szemlét május 14-én tartott, a bejelentéssel érintett tulajdonos okiratait május 14-én csatolta. Junius 15-én a hatóság felkérte a panaszost, nyilatkozzon arról, milyen kára származott a szomszédos ingatlan "szabálytalan" csapadék-vízelvezetése miatt. A hiánypótlási felhívás alapja az Ét. 47. § (2) bekezdés c.) pontja volt. Ezt követően hozta meg a panaszos kérelmét elutasító határozatát az építésügyi hatóság. A döntést a panaszos feltehetőleg elfogadta, hiszen fellebbezés hiányában vált jogerőssé a határozat. A döntés tartalmát az Obtv. 16. § (1) bekezdés alapján hatáskör hiányában nem vizsgálhattam. Megállapítottam azonban, hogy az építésügyi hatóság az eljárási határidőt megtartotta, s a fentebb ismertetett jogszabályok alapján a jegyző az eljárásával alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem okozott.
A fentiek alapján megállapítottam, hogy az elhúzódó eljárásnak elsősorban panaszos magatartása és közreműködésének hiánya volt az oka, így az nem róható az eljáró építésügyi hatóság terhére. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában ajánlást nem teszek, de felkérem Jászberény Város jegyzőjét, hogy a jövőben szükség esetén éljen az Áe-ben biztosított ügyintézési határidő meghosszabbításának eszközével.

Budapest, 2000. április 29.

Dr. Polt Péter