OBH 3121/1999. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Nagy Réka

Vizsgálata megindulása
	Egy Dunakeszin élő lakos a város jegyzőjének birtokvédelmi eljárását sérelmezi.
A vitatott határozat a panaszost és egy másik tulajdonostársat arra kötelezte, hogy szüntesse meg az általuk létesített sorompót, melyet egy garázsban kialakított presszóhoz vezető útnál, de a társasház közös tulajdonában álló ingatlan határán létesítettek.
A vizsgálatot a jogállamiságból fakadó jogbiztonság szerves részének tekintendő tisztességes eljáráshoz való jog ( Alk. 2. § (1) bek. )  sérelmének gyanúja miatt indítottam.
A vizsgálat során megkerestem Dunakeszi város önkormányzatának jegyzőjét, Göd város önkormányzatának birtokvédelmi ügyekkel foglalkozó munkatársát.  A megkeresett szervek a szükséges információt határidőben a rendelkezésemre bocsátották.

Megállapított tényállás
	1999. áprilisában R. A. a Póni presszó tulajdonosa a jegyzőhöz fordult birtokvédelmi eljárást kezdeményezve, mert a lakók - többek között a panaszos is - egy sorompót építettek a közös tulajdonban álló ingatlan határának azon a szakaszán, melynél a panaszos - egyik a lakóházhoz tartozó - garázsában üzemelő presszóhoz vezető út van és ezzel megakadályozzák a lakók, hogy a presszóba gépkocsival érkező vendégek az ingatlanra behajtsanak és ott parkoljanak.
1999. május 13-án a jegyző tárgyalást tartott az ügyben.  Itt a panaszos előadta, hogy ő és több más lakótársa, azért létesítettek sorompót, mert a presszóba érkező vendégek gépkocsijai akadályozzák a garázsokba és a garázsokból történő kijutást, továbbá vagyonvédelmi valamint egészségügyi okok is szerepet játszottak a sorompó létesítésében .
R.A. jogi képviselője arra hivatkozott, hogy nincs olyan többségi döntés, mely lehetővé tenné a közös tulajdonon azt, hogy sorompót létesítsenek.
A tárgyaláson egyezség nem jött létre.
1999. június 11-én a jegyző meghozta a határozatot, melyben R.A. kérelmének helyt adott és kötelezte a panaszost, valamint a többi lakót, hogy az eredeti állapotot állítsa helyre.
Ugyanezen a napon a Polgármesteri Hivatal Műszaki és Környezetvédelmi Osztálya azzal utasította a panaszos beadványát, hogy birtokvédelmi eljárás van folyamatban és nem közterületen tevékenykedik a presszó, ezért intézkedési lehetősége nincs.

Alkalmazott jogszabályok
•	A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	A Polgári Törvénykönyvet tartalmazó 1959. évi IV. tv.
188. § (1) Ha a birtokost birtokától jogalap nélkül megfosztják, vagy birtoklásában zavarják (tilos önhatalom), birtokvédelem illeti meg.
(2) A birtokost a birtokvédelem mindenkivel szemben megilleti, annak a kivételével, akitôl a birtokot tilos önhatalommal szerezte meg.
(3) A birtokos jogcíme szerint részesül birtokvédelemben azzal szemben is, akitôl a birtokát származtatja, illetôleg akinek a birtokát idôlegesen átengedte.
189. § (1) Közös birtok esetén a birtokvédelem mindegyik birtokost önállóan megilleti, és követelheti a dolognak közös birtokba bocsátását.
(2) A közös birtokosok - egymás közötti viszonyuk alapján - egymással szemben is jogosultak birtokvédelemre.
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzôtôl egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(2)
(3) A jegyzô az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértôt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetôleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyzô a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyzô határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyzô határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétôl számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.
(2) A birtokos az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését egy év eltelte után közvetlenül a bíróságtól kérheti. A birtokos közvetlenül a bírósághoz fordulhat akkor is, ha az ügyben a birtokláshoz való jogosultság is vitás.
(3) A bíróság a birtokperben a birtokláshoz való jogosultság alapján dönt; a békés birtoklásban megzavart fél jogosultságát vélelmezni kell.
•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv.
2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek elômozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendô kérdésekben határozatot hoz.
(2) Az ügyfél kérelmére indult eljárásban - jogszabályban meghatározott esetben - a kérelemnek helyt adó határozathoz fűzôdô jogkövetkezményeket kell alkalmazni akkor is, ha a közigazgatási szerv az elôírt határidôn belül a kérelem teljesítését nem tagadta meg.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellôzött bizonyítást és a mellôzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,

A vizsgálat megállapításai
	I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX tv. ( továbbiakban Obtv.) 16. §-ában foglalt rendelkezés szerint az országgyűlési biztoshoz az fordulhat, akinek megítélése szerint valamely hatóság ( 29. § (1) bek.), illetve közszolgáltatást végző szerv ( továbbiakban együtt hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata ( intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincsen számára biztosítva.  Ez a rendelkezés, valamint az Obtv. 29. §-ában foglalt rendelkezés az, amely az országgyűlési biztos vizsgálati hatáskörét meghatározza.
A birtokvédelem szabályait a Ptk. tartalmazza a 188-192. §-ig. 
Ezen szabályok alapján a birtokvédelem célja az, hogy megakadályozza a mindenkori birtokállapot jogalap nélküli megváltoztatását, vagy megzavarását.
Az állam által nyújtható birtokvédelmnek két típusa van: 
1) a birtoklás tényén alapuló birtokvédelem, amely a birtokvita rendezésekor eltekint a birtokláshoz való jog vizsgálatától ( possesorius eljárás)
2) A birtokláshoz való jogra alapítható az un. petitorius birtokvédelem.
A birtoklás tényén alapuló birtokvédelem csak ideiglenes jellegű, célja az önkényesség, a tilos önhatalom kizárása.
A birtokvédelem részben hatósági, részben bírósági hatáskör.
A hatósági hatáskört a jegyző gyakorolja.  A Ptk. 191. § (1) bekezdése alapján akit birtoklásában zavarnak, egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását, vagy a zavarás megszüntetését.  Ilyen esetben a jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja. ( 191. § (3) bek.)
A hatóság egyszerűsített ( sommás ) eljárásban dönt, csak a birtoklás ténye alapján, tehát jogkérdésben nagyon szűk körűen vizsgálódik.
Döntése éppen ezért ideiglens intézkedés jellegű és általában az eredeti állapot helyreállításában áll.  A jogvita elbírálása már a bíróság hatáskörébe tartozik.
Ha az országgyűlési biztos a hatósági eljárás tárgyát ( kinek van joga a birtokláshoz) vizsgálná, akkor a bíróság hatáskörét vonná el, mert a felek közötti polgári jogi jogviszonyt bírálna el.  Erre pedig az országgyűlési biztosnak a fent hivatkozott szabályozás miatt nincsen hatásköre.
Nem lehetne alkalmazni az Obtv. azon szabályait sem, melyek a visszásság orvoslását lehetővé tennék, mert a jelenlegi törvényi rendelkezés szerint a jegyzői határozatot sem az eljáró jegyző, sem pedig a felettes közigazgatási hivatal nem tudja korrigálni, lévén a határozat ellen államigazgatási úton jogorvoslati lehetőség nincs.
Az országgyűlési biztos a hatáskörébe nem tartozó kérdésekről érdemben nem nyilváníthat véleményt, ezért a birtokvédelmi döntés vizsgálatát elutasítom.
	II. Hivatalból indítottam azonban vizsgálatot a tekintetben, hogy a hatóság eljárása megfelelt-e az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv.-nek.
	A birtokvédelmi kérelem elbírálása során hozott határozat vizsgálatára az országgyűlési biztos hatásköre annyiban terjed ki, hogy az eljárás megfelelt-e az Áe. szabályainak.  Ebben a körben elsősorban azt vizsgáltam, hogy a határozat rendelkező része és az indokolása között milyen a viszony, vagyis a határozat megalapozottságára kérdeztem rá.
Ezen belül vizsgáltam, hogy a döntés szempontjából releváns elemeket tartalmazza-e a határozat és az indokolás megfelel-e az Áe-nek.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az eljáró hatóság a birtokvédelmi vita elbírálásáról született határozatában az indokolás pusztán a tényállást tartalmazza és nem tartalmaz a döntés alapjául szolgáló tényleges indokolást, ezért a határozat semmiféle meggyőző erővel nem bír.
Amint azt már több jelentésben megállapítottuk a jogállamiságból fakadó jogbiztonság szerves részének tekintendő tisztességes eljáráshoz való jog az eljáró hatóságra a tényállás teljes körű felderítési valamint a döntés tényleges indokolására vonatkozó kötelezettségét rejti magában.
A tényállás hiányossága valamint az indokolási kötelezettség elmulasztása a döntések önkényességét okozhatja.
Továbbá a határozat végén szereplő jogszabályi hivatkozás mindössze a jogszabályok számát és paragrafus-hivatkozásokat tartalmazza, nem tartalmazza viszont a jogszabály címét, a hivatkozások rövid tartalmát, pedig ezek elengedhetetlen követelmények annak érdekében, hogy a közigazgatási szerv döntése érthető legyen, valamint csak így tud nyomatékot adni döntésének.
Ezért megállapítom, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okoz a közigazgatási szerv, ha határozatát nem indokolja, nem jelöli meg azokat a tényeket, amire döntését alapozta, továbbá  jogszabályi hivatkozásban nem jelöli meg a jogszabály címét és nem fejti ki a jogszabályi rendelkezés tartalmát olyan szinten, hogy az alkalmas legyen a döntés megértésre.
	III. A vizsgálat során megállapítottam, hogy a Polgármesteri Hivatal Műszaki és Környezetvédelmi osztályához viszont a panaszos nyújtott be kérelmet, de azt a Műszaki Osztály azért nem bírálta el, mert tudomására jutott, hogy már birtokvédelmi eljárás van folyamatban.
Tekintettel arra, hogy ugyanazon felek között ugyanabban a tárgyban érkezett beadvány, ezért azokat együtt, egy eljárásban kellett volna elbírálni.
Önkormányzati rendszerünkben a polgármesteri hivatal egységes szakapparátusként működik.  Ez következik abból a szabályozási tényből, hogy a hivatal saját jogon hatásköröket nem gyakorol, tehát hatásköri szempontból nem tagozódhat, elkülönülést nem mutathat.  A jegyző gyakorolja a hatósági jogköröket.  Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a munkamegosztás rendje alapján meghatárorzott rendező elvek szerint ne lehetne kialakítani több belső szervezeti egységet, de a hivatal ettől még kifelé egységes munkaszervezet.
A birtokvédelmi eljárás során felvett jegyzőkönyvben is szerepel, hogy a panaszos a közlekedési akadályokat ( nem tud bejutni a saját garázsába) a vagyonbiztonság ( több lopás) és az egészség védelmét ( zaj, benzingőz, por) hozta fel, mint okokat a sorompó létesítésére, de a megszületett határozatban érdemi döntés a panaszos által felvetettekkel kapcsolatban nem született.
Tévedett a hatóság tehát akkor, amikor a panaszos Műszaki és Környezetvédelmi Osztályhoz benyújtott beadványát nem vizsgálta, hanem elutasította, mert ez a környezetvédelmi panasz a birtokháborítás okaként szorosan az eljáráshoz kapcsolódott volna.  Így a hatóság megsértette az Áe. azon előírását, hogy a beadványokat tartalmuk szerint kell elbírálni.
A tárgyalást tartó ügyintéző elmulasztotta felhívni a panaszos figyelmét arra, hogy  milyen módon kaphat jogvédelmet az általa előadott sérelmek miatt, pl. viszontbirtokháborítási panasz.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a hatóság akkor, amikor a környezetvédelmi panaszt nem vizsgálta, valamint nem adta meg a szükséges felvilágosítást arra nézve, hogy a panaszos milyen módon kaphat jogvédelmet.

Kezdeményezés
	Tekintettel arra, hogy birtokvédelmi eljárás során sem a jegyzőnek, sem pedig a közigazgatási hivatalnak nincsen korrigálási lehetősége, ezért csak a  jövőre nézve teszek kezdeményezést.
1) Az Obtv. 21. §-a alapján felkérem Dunakeszi város jegyzőjét, hogy hívja fel az összes munkatársának figyelmét arra, hogy a határozatok az alaki követelményeknek feleljenek meg.
2) Ha ugyanabban az ügyben ugyanazon felektől egyszerre több beadvány érkezik, akkor azokat egy eljárásban bírálják el.
3) Felhívom továbbá a jegyzőt arra, hogy a folytasson le ellenőrzést a Póni presszóval kapcsolatban arra vonatkozóan, hogy a presszó rendelkezik-e a szükséges működési engedéllyel, tevékenysége megfelel-e a hatályos jogszabályoknak, valamint tegye meg a szükséges intézkedést - amennyiben ilyen szükséges és ezek eredményéről tájékoztasson.

Budapest, 2001. április 20.

Gönczöl Katalin