OBH 3117/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Gáspárné dr. Pere Katalin

Az eljárás megindulása

A panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményről szóló 287/1997. (XII.29.) Korm. rendeletnek 1999. március 1-jétől történt, egyébként jogkiterjesztést célzó és eredményező módosítása hátrányosan érinti a 65. életévüket betöltött nyugdíjasokat. A 65. életévüket még be nem töltött nyugdíjasok az őket megillető kedvezményeket házastársukkal (élettársukkal) is megoszthatják, ha azok a nyugdíjkorhatárt már elérték.

Érintett alkotmányos jogok

- Szociális biztonsághoz való jog [Alkotmány 70/E. § (2) bekezdés]

Alkalmazott jogszabályok

- A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezményéről szóló 287/1997. (XII.29.) Korm. 
  rendelet

Megállapított tényállás

A Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Miniszter felkérésre lefolytatott vizsgálata eredményét a következőkben összegezte:

A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezmények tárgyában 1991-ben kialakított koncepció [amely először a 13/1991. (I.18.) Korm. rendeletben öltött testet] az eltelt közel kilenc év alatt - a lehetőségek és az igények alapján - folyamatosan változott.

Az Alkotmány [35. § (1) bekezdés g) pontja] a Kormány kötelességévé teszi, hogy meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodjék az ellátás anyagi fedezetéről. A közforgalmú személyszállítási utazási kedvezmények többsége - így a nyugdíjasok utazási kedvezményének ügye is - a szociális ellátás állami rendszerébe illeszkedik. Ebben a feladatkörében a Kormánynak önálló rendeletalkotási joga van.
A közforgalmú személyszállítással kapcsolatos kedvezmények meghatározása, térítésmentessége - ahhoz képest, hogy egyébként e szolgáltatásért díjat kell fizetni - kedvezmény-szabály, amelyet azonban nem lehet kiterjesztően értelmezni.
Abban a széles mérlegelési jogkörben, amely a jogalkotónak a kedvezmények és díjmentességek meghatározásánál rendelkezésére áll, tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogra - pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra - de ezen túlmenően, érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövidtávra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket is.

A kedvezményes utazások után a költségvetés - fogyasztói árkiegészítés formájában - a közlekedési társaságok részére a kedvezmények miatt kieső bevételét "megtéríti". Ezáltal az utazási kedvezmények bővítése, szűkítése alapvetően olyan gazdaságpolitikai döntéseken alapul, amely a nemzetgazdaság mindenkori pénzügyi helyzetétől függően alakult.

A teljesség igénye nélkül az elmúlt időszak legfontosabb változásai a következők voltak: a nagycsaládosok utazási kedvezményének bevezetése, illetve kiterjesztése a helyközi autóbusz-közlekedésre; a sportolók, természetjárók csoportos vasúti utazásának visszaállítása; a sorkatonák 90 százalékos utazási kedvezményének, illetve menetjegy kedvezményének 70 százalékra, majd 67,5 százalékra való mérséklése.

A jogszabály-módosítások a nyugdíjasok utazási kedvezményei vonatkozásában is változtak, amelyek között legjelentősebb - valóban jogkiterjesztést célzó és eredményező - változás a 65. éven felüliek ingyenes utazásának 1998. január 1-jétől történő bevezetése. Ez az intézkedés mintegy félmillió fővel több, hozzávetőleg összesen másfélmillió személy számára biztosítja a közforgalmú tömegközlekedési eszközökön (vasút, távolsági autóbusz, HÉV, helyi tömegközlekedés) való ingyenes utazás lehetőségét.

Tekintettel arra, hogy a kormányrendelet alapján az ingyenes utazás igazolására a személyi igazolvány szolgál 1999. március 1-jétől már nem szükséges a 65. éven felüliek részére az ún. "Nyugdíjas utazási utalvány" megküldése. Felesleges és költséges adminisztráció lenne az érintettek számára továbbra is megküldeni a korlátozott számú (évi 16 db 50 százalékos és további 2 alkalommal 90 százalékos) kedvezmény igénybevételét lehetővé tevő utalványt.

A hatályos szabályozás értelmében:
a)	a kedvezményre jogosult 65. év alatti nyugdíjas választhat, és két 50 százalékos utazási lehetőség összevonásával egy 90 százalékos kedvezményt is igénybe vehet. A 65. év alatti nyugdíjas az őt megillető kedvezményt házastársával (élettársával) együtt történő, vagy önálló utazása esetén is megoszthatja, ha házastársa (élettársa) a nyugdíjkorhatárt már elérte;
b)	a 65. éven felüliek esetében - az utalvány hiányában ahogy azt sajtóközleményeink is tartalmazták, valóban megszűnt az utazási kedvezmények házastársak közötti megosztása, illetve a vasúti 1. kocsiosztály kedvezmények igénybevételének lehetősége.

A bevezetett intézkedés másik hatása, hogy a díjmentes utazás a vasúti 2. osztályra szóló jogosítása mellett megszűnt a vasúti 1. kocsiosztályra vonatkozó - 50-90 százalékos kedvezménnyel történő - különbözeti jegyváltási lehetőség. Annak a 65. éven felüli nyugdíjasnak, aki tehát a vasúti 1. kocsiosztályon kíván utazni, a 2. és 1. kocsiosztály jegyár-különbözetét teljes áron kell megfizetnie, azaz a 2. kocsiosztályon díjmentesen utazhat. Amennyiben a 65 éven felüli nyugdíjas 1. kocsiosztályt - amely nem vitathatóan többletkényelmet nyújtó többletszolgáltatás - kíván igénybe venni, a vasúti menetjegyét nem kell megváltani, kizárólag a kocsiosztály különbözetet kell a szolgáltatónak megfizetni.

Az ingyenes utazás 70 évről 65 éves korra történő leszállítása olyan mértékű kedvezménybővítést jelentett, amely mellett - össztársadalmi szinten - elhanyagolható az a kedvezményszűkítő intézkedés, amelynek alapján a 65. életévüket betöltött személyek nem utazhatnak - kizárólag a kocsiosztály-különbözet tekintetében - kedvezményesen az országos közforgalmú vasutak 1. kocsiosztályán.

A vizsgálat azt is megállapította, hogy amennyiben (a korábbi rendszernek megfelelően) a 65. életévüket betöltött személyek részére utazási utalványt kellene küldeni, a költségvetésnek éves szintén 100-150 millió forintos többletkiadást jelentene.

a)	A 65. életévét betöltött személy két jogcím alapján is jogosult lenne a kedvezményre, amely alapján a kedvezményt csak vasúti kocsiosztály különbözet megvásárlására használná fel, és nem kívánná a korábbi rendszer visszaállítását, azaz díjfizetés mellett igénybe venni az utazást.

b)	A vasúti szolgáltató két jogcímen igényelhetne fogyasztói árkiegészítést, amelynek következményeképp, az erre a célra a költségvetés által biztosított keretösszeget az árkiegészítési igények biztosan túllépnék, ezáltal a költségvetés hiánya növekedne.

Továbbiakban megállapítottam, hogy az új szabályozás bevezetése óta a tárcához csak elvétve érkezett bejelentés, kifogás, illetve az arra adott választ az érintettek elfogadták, tudomásul vették.
A vizsgálatot végző miniszter azonban szükségesnek tartja a nyugdíjasok utazási utalványa tárgyában a közeljövőben szakmai egyeztetést, melynek célja a jelenlegi - véleménye szerint - rendkívül adminisztráció igényes, bürokratikus és visszaélésekre is lehetőséget adó rendszer "megszüntetése".

A vizsgálat eredményeként megállapítottam, hogy az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésével védett szociális biztonsággal összefüggésben visszásságot nem okoz, hogy 1999. április 1-jétől a 65. életévüket betöltött nyugdíjasok az őket megillető utazási kedvezményeket házastársukkal (élettársukkal) nem oszthatják meg.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 17. § (1) bekezdése alapján azonban javaslom a korábban már megszerzett jog visszaállítását vagy más kedvezmény bevezetésének lehetőségét.

Budapest, 1999. november 16.

Gönczöl Katalin