OBH 3087/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:
	Panaszosok beadványukban az alsóörsi önkormányzat általános rendezési tervének módosítását és a terv elfogadását (elsősorban az eljárását), valamint az annak alapján másodfokon is megerősített, a szomszédjukban levő mezőgazdasági ingatlanon álló épület használati mód megváltoztatását engedélyező hatósági döntést sérelmezték.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mert felmerült több alkotmányos joggal összefüggő visszásság lehetősége.
	A panaszosokat tájékoztattam, hogy mint arról a másodfokú határozat is tartalmazza, a hatósági döntés felülvizsgálatát a határozat kézhezvételétől számított 30 napon belül keresettel a bíróságtól lehet kérni. Tájékoztattam továbbá panaszosokat, hogy a kereset benyújtásának a közigazgatási határozat végrehajtására halasztó hatálya van, míg eljárásomnak nincs. Ezért kértem, hogy határozott időn belül nyilatkozzanak arról, hogy kérik-e a vizsgálatomat.
A panaszosok a megadott határidőn belül nem kérték a közigazgatási határozat felülvizsgálatát, így a hatósági döntést nem vizsgálom.

Érintett alkotmányos jogok:
•	Alkotmány 2. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
•	Alkotmány 13. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
•	Alkotmány 18. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
•	Alkotmány 70/D. § (1) bekezdés: A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és  lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.

Alkalmazott jogszabályok:
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Ét.)

A megállapított tényállás:
	Az alsóörsi önkormányzat a 7/1998. (X.9.) önk. számú rendeletével módosította a 14/1995. (XI.6.) önk. számú rendelettel jóváhagyott általános rendezési tervét. E szerint a község külterületi mezőgazdasági területén (szőlőterület) "(5) A már meglévő építmények - ténylegesen és legalább 5000 m2 szőlőterület művelése esetén - pince, présház, borház, borfeldolgozó, palackozó, borozó funkciót kaphatnak." Ugyanez a lehetőség illeti meg az egyéb kertövezet ingatlanait is.
Panaszosok az ÁRT módosításának felülvizsgálatát kérték először a polgármestertől, majd a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivataltól. Mindkét megkeresett szerv arról tájékoztatta a panaszosokat, hogy az önkormányzat jogszabályi előírást nem sértett, a szükséges egyeztetéseket megtartotta, a szakhatóságok kifogást nem emeltek a tervezet módosítás ellen. A közigazgatási hivatal vezetője arról is tájékoztatta a panaszosokat, hogy a rendelet-tervezetet kifüggesztették, arról a lakosság véleményt nyilváníthatott. A jogszabály nem ad útmutatást arra, hogy az üdülő-tulajdonosok hogyan vehetnek részt egy egyeztetésen, ha "szezonon kívüli" időben történik a rendelet-tervezet kifüggesztése. "Így - bár nem szerencsés - nem kifogásolható az időpont." Törvényességi észrevételt a közigazgatási hivatal vezetője nem tett.
Eljárásom során tájékoztatást kértem a polgármestertől az ART módosításának elfogadását megelőző eljárásról, a lakossági fórum meghirdetéséről és megtartásáról, továbbá arról, hogy mi indokolta, hogy mezőgazdasági területen meglévő építmények kereskedelmi funkciót kaphassanak. Kértem, hogy az ART elfogadásakor szükséges szakhatósági véleményeket (különös tekintettel a környezet- és természetvédelmi hatóság és a területi főépítész állásfoglalására), valamint a lakossági fórumról készült emlékeztetőt küldje meg.
A polgármester megküldte a szakhatósági véleményeket és az alábbiakban tájékoztatott:
1.) A szakhatósági állásfoglalásokban meghatározott egyes feltételek érvényesítésének az egyes építésügyi hatósági eljárásokban van helye.
2.)  A módosításnak több oka volt. Egyrészt a megváltozott földtulajdonviszonyok alapján a szőlőtermelés, feldolgozás, értékesítés generálisan módosult feltételei, másrészt a balatonfelvidéki borkultúra megőrzése, igényes turisztika kialakítása.
3.)  A módosításra vonatkozó testületi szándékot, majd pedig a módosító rendeletet közzétették  és ki is hirdették.
Tájékoztatott továbbá a polgármester arról is, hogy a község "külterülete a termőhelyi adottságok miatt elsődlegesen és alapvetően a Balatonfüred és Csopaktája kiemelt minősített borvidéki munkaterülete. A meglévő gazdasági épületek, pincék, présházak egyben - működési engedélyhez nem kötött - őstermelői értékesítési helyek". A külterületek korábban zártkerti területeken a telkek általában 1000 m2 alatti szőlő-gyümölcsös kertek, a felépítmények pedig részben 30 m2 alapterületű gazdasági épületek, hétvégi ház használatúak.
A polgármester válaszából értesültem arról, hogy panaszosok a másodfokú határozatot keresettel megtámadták, így az nem végrehajtható. Emiatt a szóban forgó ingatlanra borozó üzletre működési engedélyt eddig nem adott ki a jegyző.

A vizsgálat megállapításai:
	A sérelmezett rendelet-módosításra a panaszos által engedély nélkül "borozót" üzemeltető tulajdonos kérelmére került sor. Természetesen ezzel a módosítással a meglévő építmény használati módja megváltoztatásának lehetővé tétele más ingatlantulajdonra is alkalmazandó.
A polgármester által megküldött szakhatósági vélemények közül több (így: ANTSZ, Balatonfelvidéki Nemzeti Park, Balatoni Vízügyi Kirendeltség, Közép-Dunántúli Környezetvédelmi Felügyelőség) felhívta a figyelmet arra, hogy a használati mód változása szennyvízcsatorna hiányában csak zártrendszerű gyűjtőben történhet, hiszen nem csupán az ivóvíz igény emelkedik, hanem a szennyvíz mennyisége is.
A Balaton-felvidéki Nemzeti Park igazgatója és a Környezetvédelmi Felügyelőség kihangsúlyozta, hogy a módosítás (kiegészítés) feltétele a kiépített közművek megléte, vagy a szannyvíz ellenőrzött elszállítása. A Balatoni Vízügyi Kirendeltség vezetője szintén felhívta a figyelmet arra, hogy a módosítással érintett területen keletkező szennyvíz elhelyezéséről gondoskodni kell. 
A Közlekedési Felügyelet és a Területi Főépítész felhívta a figyelmet a funkcióváltás engedélyezésekor a parkolási szabályok betartatásának szükségességére. Bár az FVM Megyei Földművelésügyi Hivatala elkésetten küldte meg véleményét, (figyelemreméltó) problémákra hívta fel a figyelmet. "A szőlőhegyen borozó címén széleskörű vendéglátó tevékenységnek zöld utat adni nem célszerű .... A rendeletmódosítás kedvezőtlen példát jelentene a többi szőlős településen, például Badacsonyban".

A megküldött iratokból megállapítottam, hogy az önkormányzat az ART módosításának elhatározásáról szóló testületi határozatot kifüggesztette, ezzel teljesítette az Ét. 9. § (2) bekezdés a.) pontjában előírtakat, mely szerint: "A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során:
a) az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében
aa) meg kell határozni a rendezés alá vont területet,
ab) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek;"
	A közigazgatási hivatal vezetője is rámutatott a panaszosnak megküldött tájékoztatásában, hogy, a törvény nem írja elő a lakossági fórum összehívását, csak azt, hogy biztosítani kell a lakossági vélemény-nyilvánítás lehetőségét. Arról nem kaptam információt, hogy a hivatal épületében való hirdetményi kifüggesztésen kívül az önkormányzat alkalmaz-e más megoldást a helyi rendeletek előkészítésében. Az üdülésre használt építési és mezőgazdasági ingatlanok tulajdonosai az önkormányzati ügyekben valóban hátrányos helyzetben vannak, hiszen időleges jelenlétük miatt nem értesülhetnek az önkormányzat munkájáról, nem vehetnek részt a helyi közéletben az év jelentős részében. Természetesen a községben nem állandó lakos ingatlan-tulajdonosok csak ott tartózkodásuk során kísérhetik figyelemmel azt, kezdeményezéseikkel segíthetik az önkormányzatok munkáját.
Jelen esetben kifogásolható, hogy az önkormányzat nem építette be a rendeletébe a közművesítettség meglétének - annak hiánya esetén a zártrendszerű szennyvíztároló meglétének (létesítésének) - szükségességét, holott ennek igényét  több szakhatóság jelezte szakvéleményében. A rendelkezésre álló iratokból nem állapítható meg, hogy a meglévő épületek használati módjának megváltoztatása esetén a megnövekedett forgalom esetleges káros hatását vizsgálta-e az önkormányzat. A közlekedési hatóságnak az a szakhatósági véleménye is figyelmen kívül maradt a rendelet megalkotásánál, hogy a parkolásról az ingatlanon belül kell gondoskodni. Figyelembe kellett volna venni továbbá a Balaton-felvidéki Nemzeti Park Igazgatóság azon feltételét is, hogy a szőlőterülettől idegen létesítmény (például: burkolt parkoló) ne kerüljön elhelyezésre.
A helyi építési szabályzatban, annak hiánya esetén az ART-ben (szabályozási tervben) minden olyan előírásnak szerepelnie kell, amelyet bármelyik építtetőnek be kell tartania, azaz általános az előírás. Ezért nem fogadom el a polgármester azon álláspontját, hogy a tervhez adott szakhatósági véleményekben meghatározott egyes feltételeket az egyedi hatósági eljárásban kell érvényesíteni.
Az iratokban fellelhető az "Alsóörs" című lap 1998. december 24-én megjelent száma arról tudósít, hogy az önkormányzat az ART-t érintő kérelmek és az Ét. előírásai miatt indokoltnak tartja az egész önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. A felülvizsgálatot az Ét. jelenleg hatályos 60. § (3) bekezdése alapján 2003. december 31-ig minden önkormányzatnak el kell végeznie. Annak során az OTÉK és az Ét. módosításait  be kell építeni.
Megállapítottam továbbá, hogy a Földművelésügyi Hivatal által megkésetten adott - azonban a rendelet elfogadását tárgyaló testületi ülés előtt beérkezett - véleményében megfogalmazott veszély reális. E szerint a meglévő építmények lehetséges átminősítése terhelné a hegy rendjét és  a forgalmat, és nem kívánatos precedenst teremtene a környék települései számára.
A szakhatóságok többsége, és elsősorban a környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságok nem  emeltek kifogást a rendelet módosítása jövőbeni hatásai miatt. A fentebb ismertetett szakmai észrevételek alapján azonben a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben - a terület megemelt megterhelésének veszélye miatt - a rendelet módosítása visszásságot okozott. 
A konkrét ügy olyan problémákat is felvet, amelyekre a  jövőbeni azonos tárgyú rendeletek előkészítése során figyelemmel kell lenni. Ilyenek lehetnek például a nem állandó lakosú ingatlan-tulajdonosok  érdekei, akik az ún. üdülési szezonon kívül nem tudnak véleményt nyilvánítani. Ennek kiküszöbölésével lehet megalapozottabb, széles konszenzuson alapuló döntéseket hozni. Javaslom, hogy szórólapokkal, utcai hirdetményekkel, valamint a helyi lapban közléssel segítsék elő a tájékoztatást a helyi közérdekű ügyekben.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § -ában foglalt felhatalmazás alapján kezdeményezem 
Alsóörs Község Önkormányzata képviselő-testületének, hogy a település általános rendezési tervét módosítsa úgy, hogy a szakhatóságok közös elvárásai kötelező érvénnyel jelenjenek  meg a rendeletben, figyelemmel arra, hogy a községnek nincs helyi építési szabályzata.

Budapest, 2000. november 13.

Gönczöl Katalin