OBH 2997/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindítása
	A panaszos Örkény Nagyközségi Önkormányzat Képviselő-testületének, a rendszeres gyermekvédelmi támogatás iránti kérelmét másodfokon is elutasító határozatát sérelmezte.
Előadta, hogy az Önkormányzat Egészségügyi- és Szociális Bizottsága elsőfokon elutasította a kérelmet arra hivatkozva, hogy csak ideiglenesen tartózkodik a család Örkény községben. A panaszos közölte még, hogy a vonatkozó jogszabályban megállapított feltételeknek megfelelt, kérelmét a lakóhelye szerint illetékes önkormányzatnál nyújtotta be, az elutasítás okát pedig megalapozatlannak tartja.
	Jelezte azt is, hogy náluk az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg a jogszabályban előírt mértéket. A kiszámításnál az önkormányzat azonban ettől eltérő számítási módot alkalmazott.
	A jogbiztonság követelménye, és a szociális biztonsághoz való alkotmányos jogok sérelmének alapos gyanúja miatt vizsgálatot indítottam. 

Megállapított tényállás
	Örkény Nagyközségi Önkormányzat Népjóléti Bizottsága a 12-62/1999. sz. határozatában elutasította a panaszosok rendszeres gyermekvédelmi támogatás megállapítása iránti kérelmét.
	A határozat indokolása megállapítja: "az 5/1997. sz. Önkormányzati rendelet 19. és 21. §-aiban foglaltak annak teljesítését kizárják az alábbi indokok alapján .... a család ideiglenesen tartózkodik Örkény községben ....". A panaszos fellebbezést jelentett be a határozat ellen, amelyben hivatkozott arra, hogy Örkény községben meghatározatlan ideig állandó lakóhellyel rendelkeztek, a jövedelmi viszonyaik alapján is jogosultak a támogatásra. A család megélhetéséhez a támogatás összegére szükségük van. Mellékelte a vele együttlakó édesanyja jövedelemigazolását is. Örkény Nagyközségi Önkormányzat Képviselő-testülete a 71/1999. számú határozatban a fellebbezést elutasította. Az indokolásban megismételte a rendelkező részben leírt bizottsági határozat számát, a fellebbezés tényét, és az eredeti határozatot  helybenhagyó döntését. 

Az ügy jogi háttere
A)	1949. évi XX. tv.: A Magyar Köztársaság Alkotmánya
B)	1997. évi XXXI. tv.: A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
C)	1957. évi IV. tv.: Az államigazgatási eljárás általános szabályairól
D)	149/1997. (IX.10.) Korm. rendelet: A gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról
E)	Örkény Nagyközségi Önkormányzat Képviselő-testületének 12/1997. (XI.27.), valamint a 18/1997. (XII.11.) Ör.-el módosított 5/1997. (IV.8.) számú rendelete: A szociális igazgatás és ellátás helyi szabályairól
F)	11/1992. (III.5.) AB határozat: A jogállamiság és jogbiztonság elvéről

Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

Az alkalmazott jogszabályok
1997. évi XXXI. tv. a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (a továbbiakban: Gyvt.)
	18. § (1) E törvény, valamint a települési önkormányzat rendelete szerint az önkormányzat képviselő-testülete a jogosult gyermeknek rendszeres gyermekvédelmi támogatást és rendkívüli gyermekvédelmi támogatást folyósít.
	19. § (4) A (2) bekezdésben meghatározott összeg számításánál - a kérelem benyújtása időpontjában - közös háztartásban élő közeli hozzátartozóként kell figyelembe venni
a) a szülőt, a szülő házastársát vagy élettársát,
b) a 20 évesnél fiatalabb, önálló keresettel nem rendelkező gyermeket,
c) a 25 évesnél fiatalabb, önálló keresettel nem rendelkező nappali tagozaton egyetemi, főiskolai tanulmányokat folytató gyermeket,
d) korhatárra való tekintet nélkül a tartósan beteg, illetőleg a testi, érzékszervi, értelmi, beszéd vagy más fogyatékos (a továbbiakban: tartósan beteg, illetőleg fogyatékos) gyermeket,
e) az a)-d) pontokba nem tartozó, a Csjt. alapján a szülő vagy házastársa által eltartott rokont.
	131. § (1) A helyi önkormányzat hatáskörébe tartozó ellátásoknál az igazolás és a nyilatkozat tartalmát, benyújtásának részletes szabályait, az elbírálás részletes szempontjait, a jövedelemszámításnál irányadó időszakot a helyi önkormányzat rendeletben szabályozza.

1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (a továbbiakban: Áe.)
	26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
	43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
c)	az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
	61. § (1) Ha a közigazgatási szerv megállapítja, hogy a felettes szerv vagy a bíróság által még el nem bírált határozata jogszabályt sért, a határozatot módosítja vagy visszavonja.
(3) A határozat módosítására, vagy visszavonására a közigazgatási szerv csak egy ízben, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult. A szakhatóság a hozzájárulását (20. §) az ügyben eljáró közigazgatási szerv határozatának meghozataláig módosíthatja vagy vonhatja vissza.
	66. § (1) A fellebbezésről a felettes közigazgatási szerv határoz.
(2) A felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. A vizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti.

149/1997. (IX.10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (a továbbiakban: R)
	2. § c) háztartás: az egy lakásban életvitelszerűen együtt élő személyek.
	65. § (1) A települési önkormányzat által megállapítandó rendszeres gyermekvédelmi támogatás iránti kérelemhez csatolni kell
a) a 2. számú melléklet szerinti nyilatkozatot a megfelelő igazolásokkal együtt.

12/1997. (XI.27.), valamint a 18/1997. (XII.11.) Ör.-el módosított 5/1997. (IV.8.) számú rendelet a szociális igazgatás és ellátás helyi szabályairól (a továbbiakban: Ör.)
	2. § (1) A rendelet hatálya kiterjed: a) a településen, a helyi népesség nyilvántartás hiteles adatai szerint állandó és ideiglenes jelleggel lakó magyar állampolgárra.
	19. § (1) A Nagyközségi Önkormányzat Népjóléti Bizottsága rendszeres támogatásban részesít minden olyan gyermeket, akinek családjában az egy főre jutó havi jövedelem összege nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét (továbbiakban: öregségi nyugdíj legkisebb összege) és a családban történő nevelkedés nem áll a gyermek érdekével ellentétben.
	(3) Az (1) bekezdésben meghatározott összeg számításánál a (...) közös háztartásban élő (...) közeli hozzátartozóként kell figyelembe venni: (...) e) az a)-d) pontokba nem tartozó, a Csjt. alapján a szülő vagy házastársa által eltartott rokont.
	21. § (1) A rendszeres és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás természetben is nyújtható (...)

Alkotmánybírósági határozatok
A 11/1992. (III.5.) AB határozatában az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg:
	A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság - a határozat szerint - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatók és a norma címzettjei számára előre láthatóak legyenek.

A vizsgálat megállapításai

	1. Az önkormányzat bizottsága a rendszeres gyermekvédelmi támogatás iránt benyújtott kérelem elutasításáról szóló határozatát 1999. április 23-án hozta meg, melynek indokolásában állapította meg, hogy az Ör. 19. § és 21. §-aiban foglaltak teljesítése kizárt, mivel a család ideiglenesen tartózkodik a községben.
	A becsatolt iratokból egyértelműen megállapítható, hogy állandó lakcíműk 1999. február 1. óta Örkényben található. A kiskorú gyermekek ugyanezen címadatát és a bejelentési dátumot a helyi önkormányzat polgármesteri hivatal népesség-nyilvántartási adatai hitelesen tanúsították.
	Az Áe. 36. § (1) bekezdése értelmében az államigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. A képviselő-testület bizottsága az adott esetben egyedi államigazgatási ügyben járt el, eljárására az Áe. rendelkezései az irányadók. A tények feltárásának elmulasztása miatt hibás a határozat indokolása. Továbbá a helyi önkormányzati rendeletet is szabálytalanul alkalmazta, mivel a döntésnél a bizottság nem vette figyelembe a rendelet 2. § (1) bek. rendelkezését, amely szerint annak hatálya kiterjed a településen, a helyi népességi nyilvántartás adatai szerint állandó és ideiglenes jelleggel lakó magyar állampolgárra.
	Az Ör. 19. §-ra, valamint a Gytv. 19. §-ára való hivatkozás nincs tárgyi összefüggésben az indokolás tartalmával.

	2. A települési képviselő-testület a kérelmező fellebbezését másodfokon elutasította. Határozatában teljes mértékben mellőzte az indokolást. Eljárásában érvényesülnie kellett volna az Áe. azon követelményének, amely szerint a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást a felettes szerv megvizsgálja, és a kellő alapossággal történő elbírálása érdekében meggyőződik arról, hogy tényállás tisztázása kellő alapossággal történt-e; a döntés összhangban van-e az irányadó anyagi és eljárásjogi szabályokkal. A jogorvoslati eljárásokban is a határozatoknak önálló indokolást kell tartalmazniuk, a formális hivatkozás nem elegendő. Meg kell magyarázni, hogy a másodfokon eljáró szerv miért jutott a döntésében foglalt következtetésre. Indokolás főképpen azért jelentős, mert az ügyfelet meg kellene győznie. A jogorvoslati eljárás egyébként az elsőfokú jogalkalmazási gyakorlat befolyásolását is szolgálja.
	Az első és másodfokú határozatnak mind a rendelkező, mind az indokolási része hibás, jogellenes, emiatt a panaszost érdeksérelem érte. A nem megfelelő határozattal az eljáró szervek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben, és Alkotmány 70/E. §-ban biztosított szociális biztonsághoz való alkotmányos joggal összefüggésben, visszásságot okoztak.

	3. A panaszos által előadott, az önkormányzatnak a jövedelem kiszámítására utaló eljárását az egyedi ügyben nem vizsgáltam, mivel az az indoklás szerint nem állt okozati összefüggésben a kérelem elutasításával. Az önkormányzati rendelet, valamint a törvény és a kormányrendelet vonatkozó szabályainak összevetése eredményeképpen azonban megállapítottam, hogy a helyi szabályozás mindenben megegyezik a felsőbb szintű jogforrások előírásaival, jogszabálysértő előírásokat nem tartalmaz. 
	Megállapítom azonban, hogy a rendeletben az egy főre jutó jövedelem meghatározásakor a nagyszülő jövedelmét - külön háztartás esetén - nem kell összevonni!
	Összegezve, a panaszos által rendelkezésemre bocsátott iratok és a helyi képviselő-testület rendelete figyelembevételével vizsgálatom eredményeképpen megállapítottam, hogy a gyermekvédelmi támogatás iránti kérelem elbírálásával kapcsolatos eljárás az Alkotmányban biztosított jogbiztonsághoz és a szociális biztonsághoz fűződő alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot okozott.
	Az Áe. 61. § (1) és (3) bekezdése értelmében a sérelem orvosolhatatlan, mivel a vizsgálat lezárásakor a határozat közlésétől számított egy év eltelt, ajánlással nem élhetek a határozat módosítása vagy visszavonása iránt. Javaslom azonban a mulasztással okozott anyagi hátrány csökkentése érdekében a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás megállapítását. 
	A jövőre nézve az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság elkerülése érdekében javasolom, hogy települési képviselő-testület és szervei kiemelten tartsák szem előtt döntéseik meghozatalánál az irányadó anyagi- és eljárásjogi jogszabályok betartását.

Budapest, 2000. augusztus 28.

Gönczöl Katalin