OBH 2902/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása
	A panaszos az 1999-ben írt beadványában egyrészt azt kifogásolta, hogy 1999-ben a levelező hallgatók utazási kedvezményét megszüntették, az már csak a lakóhelyéről az egyetemre közlekedéshez illeti meg őt, de ez is hátrányosan. A kedvezményes jegyét ugyanis Pécsig kell megváltania - mert ott van az egyetem -, holott neki csak a budapesti konzultációs központba kell utaznia.
	Másik sérelme az volt, hogy a Pécsi Janus Pannonius Tudományegyetem (JPTE) megszüntette a debreceni kihelyezett tagozatot, amelynek művelődés szervezői szakán a panaszos levelező hallgatóként már két évet elvégzett, és e változás miatt Budapesten kellett tanulmányait folytatnia. Ez pedig a debreceni lakos panaszosnak sokkal nagyobb anyagi terhet jelent, több szabadságot kellene kérnie ahhoz, hogy a konzultációkra utazhasson. Mivel erre nincs módja, szükségképpen felkészületlenebb a vizsgákon, mint a konzultációkra járó társai.
	A panaszos többi, hasonló helyzetben lévő 15 társa érdekében is kérte az országgyűlési biztos segítségét.
	Mivel a panaszolt sérelmek összefüggésben álltak alkotmányos jogokkal, az országgyűlési biztos az 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) alapján vizsgálatot indított. A két tárgyban az oktatási minisztertől kért tájékoztatást, nyilatkozatot. A diákigazolványt, a hallgatók utazási kedvezményét érintő kérdésre a választ 1999. július 13-án megkapta (K.300.259/1999. sz.), a kihelyezett tagozat megszüntetéséről azonban csak 2001. július 24-én érkezett meg a miniszter július 13-án aláírt válasza (27.874/2001.). 

A vizsgálat megállapításai

A hallgatók utazási kedvezményéről
1)	A panasz megérkezése után, még 1999 júniusában az országgyűlési biztos munkatársa telefonon tájékozódott az ügyben a JPTE Rektori Hivatalának illetékes munkatársánál, és tisztázták, hogy egyszerű adminisztratív intézkedéssel (igazolással) a diákigazolvány alapján a budapesti konzultációs központig megváltható a kedvezményes jegy. A panaszost erről telefonon haladéktalanul tájékoztatta is. Az oktatási miniszter levele utóbb megerősítette, hogy valóban csak ezt a hiányt kell pótolni a kedvezményhez. A panasznak ezt a részét tehát már akkor orvosolták. 

2)	Ami az utazási kedvezmény korlátozását illeti, ez a következőt jelentette. A 35/1999. (II.26.) Korm. rendelet akként módosította a korábbi szabályokat (a 287/1997. (XII.29.) Korm. rendeletet), hogy a bármely utazási viszonylatban igénybe vehető 50 % vasúti menetjegy-kedvezmény és a szintén bármely utazási viszonylatban igénybe vehető 50 %-os távolsági autóbusz menetjegy-kedvezmény a levelező hallgatók esetén megszűnt, továbbá megszűnt a számukra korábban járó 90 %-os vasúti havi jegy, valamint a távolsági autóbuszokon a 86 %-os bérlet lehetősége. Ezzel szemben a távolsági autóbusz menetjegy kedvezménye 50 %-ról 67,5 %-ra emelkedett esetükben. A vasúti jegy kedvezménye változatlanul 67,5 %, a helyi érdekű vasúté 50 %. (Téves a panaszosnak az az információja, miszerint a kedvezményt a külföldön tanuló magyar levelező hallgatók számára továbbra is változatlanul biztosítják.)
	A támogatási rendszer változásának lényege tehát az volt, hogy a levelező tagozaton tanulók a havi bérletekre nem kapnak kedvezményt, és a menetjegy-kedvezmény csak a lakóhely és az oktatási hely közötti utazásra illeti meg őket, de a távolsági autóbusz esetén a korábbinál magasabb %-ban. Ezt a változást az indokolta, hogy a levelező rendszerű oktatás lényege a szórványos intézménylátogatás (konzultációk), ezért a napi rendszerességű iskolalátogatást olcsóbbá tenni hivatott bérlet-kedvezménynek az oktatás támogatása tekintetében nem volt szerepe. Az új rendszerben a kedvezmény erősebben kötődik az adott oktatási formában szükséges iskolalátogatáshoz.
	Ezzel egyidejűleg a nappali és esti tagozatos hallgatók kedvezményei nőttek. Az intézkedéseknél összességében kellett figyelembe venni a hallgatók tanulásának támogatását az adott költségvetési lehetőségeken belül. (Milliárdos kompenzációt teljesít a költségvetés a közlekedési vállalatoknak.)
	A panaszban közölt sérelmet egyébként nem a közszolgáltató vagy hatóság intézkedése okozta - amire kiterjed az országgyűlési biztos hatásköre -, hanem a jogszabálymódosítás. A jogszabály alkotmányellenességéről az Alkotmánybíróság dönthet. Indítványt hozzá ilyen ügyben bárki benyújthat. 
Figyelembe véve az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésének és 70/A. §-ának rendelkezéseit, valamint az Alkotmánybíróságnak ezekkel kapcsolatos jogértelmezését, megítélésem szerint a támogatás változtatása nem volt alkotmányellenes. Az oktatási miniszter válaszában ezzel kapcsolatban a következőképp érvelt.

"A változások a művelődéshez való jogot több okból sem korlátozták.
•	A művelődéshez való jog gyakorlásának feltétele az iskolába történő eljutás. Vitathatatlan, hogy a módosítással az iskolába járás részben változatlan maradt, részben (az autóbusz közlekedésben) olcsóbbá vált valamennyi hallgató számára, a jog korlátozásáról tehát nem lehet szó.
•	A levelező tagozatos hallgatók esetében a bármely utazási viszonylatban igénybe vehető egyes kedvezmények csökkenése, illetve megszűnése a tanulással közvetlen kapcsolatba nem hozható tevékenységek költségét a hallgató számára megnövelte, de nem bizonyítható, hogy a fent említett kedvezményemelés mértékével összevetve végeredményben az új kedvezmény-rendszer nem jelent-e nagyobb megtakarítást a levelező hallgatóknak, mint a korábbi rendszer.
•	Az iskolalátogatáson kívüli, egyéb utazás költségeinek növekedését - még ha diákokról is van szó - nem lehet a művelődéshez való jog korlátozásaként értelmezni, hiszen ez esetben minden egyes, pl. energia, vagy benzin áremelés esetén vizsgálni kellene az oktatáshoz való jog esetleges csorbulását.
•	Az Alkotmánybíróság 304/B/1995. AB határozatában kifejtette, hogy "az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére fordítandó - az Alkotmány 16. §-a szerinti - különös gond nem értelmezhető parttalanul kiterjesztően." Rámutatott, hogy "a Magyar Köztársaság a művelődéshez való jogot nem minden korlát nélkül, hanem a mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg." Az állam anyagi hozzájárulási kötelezettségét jogszabályok - elsősorban a felsőoktatásról szóló törvény - határozzák meg. Ezeken felül az állam pénzügyi többlet kötelezettség-vállalásokat tehet, anyagilag támogathatja a felsőoktatást és a hallgatókat, a többlet-hozzájárulás csökkentésével vagy részbeni megszüntetésével azonban alkotmányos vagy törvényi követelményeket nem sért."

Az Alkotmánybíróság az állam támogatási feladatáról, a támogatások változtatásáról elsősorban a 79/1995. (XII.21.) AB határozat indokolásában fejtette ki álláspontját az Alkotmány egyes rendelkezéseivel összefüggésben.
	Ami pedig a támogatott csoportok közötti (nappali, esti, levelező) megkülönböztetést illeti, nem minősíthető önkényesnek, ha a levelező hallgatók utazási kedvezménye különbözik a másik két csoportétól, mert a különbségnek a támogatás céljára figyelemmel ésszerű indoka van, éspedig az, hogy az iskolalátogatás sokkal ritkább, mint azoknál. 
A kedvezménycsökkentés fokozatos - felmenő rendszerű - bevezetésére azért nem volt lehetőség, mert a diákigazolvány a jogszabályban meghatározott mindenkori utazási kedvezményre való jogot igazolja, a tanulmányok megkezdésének idején nem. Emellett a kedvezmények növelése összességében kompenzálja is a csökkentést. 
Összegezve: a diákigazolványhoz kapcsolódó kedvezmény változása álláspontom szerint nem okozott a panaszos alkotmányos jogaival összefüggő visszásságot. 

A kihelyezett tagozat megszüntetéséről
	A JPTE Bölcsészkara (utóbb a Felnőttképzési és Emberi Erőforrás Fejlesztési Intézet) művelődésszervezői szak debreceni kihelyezett tagozatának megszüntetése 1998 szeptemberében összefüggött azzal, hogy a Magyar Akkreditációs Bizottság (MAB) a vizsgálata során a képzés olyan hiányosságait állapította meg, amely miatt a záróvizsgáztatási és oklevélkiadási jog felfüggesztését javasolta az oktatási miniszternek. A miniszter végül 1998 januárjában a kihelyezett képzés további indítását nem engedélyezte, a tanulmányaikat folytatók esetére úgy rendelkezett, hogy ők szigorlatot, záróvizsgát csak az egyetem nappali tagozatán oktató tanárok előtt tehetnek. Egyúttal a miniszter felkérte a MAB-ot, hogy a kihelyezett konzultációs központokban a képzés színvonalát ismételten vizsgálja meg. A JPTE az új akkreditációs eljárás megindításakor szüntetett meg egyes konzultációs helyeket, máshová, így Budapestre irányítva a hallgatókat.
	A panaszoson kívül számos más hallgatót is érintő probléma rendezése, főleg pedig megelőzése érdekében az oktatási miniszter - az országgyűlési biztos 1998-ban tett ajánlását is figyelembe véve - kezdeményezte a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (Ftv.) kiegészítését. E szerint a székhelyen kívüli képzéshez a miniszter előzetes engedélye kell, amelyet az a MAB és a Felsőoktatási Tudományos Tanács véleménye alapján ad meg. A konzultációs központ is kihelyezett tagozatnak minősül. (Ld. 1999: LII. tv., 2000: XCVII. tv.)
A módosítások célja az volt, hogy a képzésnek az akkreditációval igazolt színvonala ne szenvedhessen csorbát más szempontok miatt, és hogy a hallgató ne a tanulmányai közben szembesüljön azzal, hogy az intézmény szervezési intézkedései miatt a tervezettnél lényegesen nagyobb erőfeszítés (anyagi és egyéb) szükséges a diploma megszerzéséhez.
A miniszternek a tárgyban adott válaszát a jelentéshez mellékelem. A válasz utal egy korábbi, ugyancsak a JPTE-t érintő ombudsmani vizsgálatra (OBH 1965/1998. sz.). E vizsgálat során a rektor 1998. augusztus 24-i levelében rögzítette, hogy a levelező oktatásnak a konzultációs központokban való folytatása hatékonyabb és költségtakarékosabb. A költségtérítéses képzések meghirdetése egyébként 1997 előtt a napilapokban történt, nem a hivatalos, országos felvételi tájékoztatóban. Ebben az ügyben is lényeges kérdés volt, hogy a képzés ideje alatt változhat-e az oktatás szervezeti kerete. A rektor szerint a felsőoktatási képzési folyamat időtartamából okszerűen következik, hogy ez lehetséges. A panaszos a beadványában viszont úgy teszi fel a kérdést: szabad volt-e az oktatási helyszín megváltoztatásával ezt a jelentős terhet az utolsó évben a hallgatókra hárítani? Mivel az országgyűlési biztoshoz több olyan panasz is érkezett, amely azt sérelmezte, hogy a költségtérítéses képzésre felvételkor meghirdetett feltételeket utóbb az intézmény egyoldalúan a hallgatók hátrányára megváltoztatta, az országgyűlési biztos kérte a miniszter véleményét erről (jogszerű-e, milyen feltételekkel stb.). A miniszteri válasz erre nem tért ki.
	Az országgyűlési biztos a hatáskörében azt vizsgálhatja, okozott-e visszásságot az alkotmányos jogokkal összefüggésben az intézmény ilyen egyoldalú lépése? Bármely tartós jogviszonyban előfordulhat, hogy változatlan fenntartása valamelyik résztvevő lényeges, jogos érdekét sértené, és ezért a módosítás indokolt. Ha ez a jogviszony a felsőoktatási hallgatói jogviszony, akkor a változás jogszerűségével kapcsolatos bizonytalanság veszélyeztetheti a művelődéshez való alkotmányos jog (Alk. 70/F. §) érvényesülését. A panaszok és a vizsgálatok azt mutatják, hogy e tekintetben a garanciák még nem kielégítőek. Amíg pl. a polgári jog területén - megegyezés hiányában - a változtatásra a bíróság jogosult (Ptk. 241. §), a hallgatói jogviszonyban az intézmény ezt egyoldalúan megteheti. (A hallgató az intézményt és a szakot választhatja meg, és ezt tanulmányainak ideje alatt meg is változtathatja Ftv. 32. § (3) bek. E jog gyakorlása egyébként az intézmény oldalán a szervezeti változtatás szükségességével járhat.)
	Az intézmény és a hallgató közötti viszony nem polgári jogi jogviszony, még a költségtérítéses képzés esetén sem. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a másik fél helyzetét nem kell figyelembe venni. Erre a közigazgatási jog ad, illetve adhat szabályokat. Így pl. a közelmúltban kormányrendelet korlátozta a költségtérítés emelésének mértékét a képzési időn belül (147/2000. (VIII.23.) Korm. r.). Az előbb említett új akkreditációs szabályok is a stabilitást, a szolgáltatás biztonságát szolgálják. Javította a továbbtanulni szándékozók tájékoztatását, hogy 2000-ben az Országos Felsőoktatási Felvételi Iroda a szokásos hivatalos tájékoztatón kívül felvételi tanácsadót is megjelentetett. A székhelyen kívüli képzésről azonban ez sem szól, és nem hívja fel a figyelmet arra, hogy előfordulhat változás a tanulmányok közben akár az oktatás helyszínében is. (Ez pedig nem csak akkreditációs okból történhet, hanem pl. a hallgatói létszám csökkenése miatt.) Az oktatás helyszínének megváltoztatása - ha az  a hallgató számára nagyon távoli település lesz - lehet igen lényeges, akár a további tanulmányokat veszélyeztető is.
Összegezve: a jogbiztonság sérelme révén visszásságot okoz a hallgató művelődéshez való alkotmányos jogával (Alk. 70/F. §) összefüggésben, ha a felsőoktatási intézmény nem tájékoztatja a kihelyezett tagozatra jelentkezőt arról, hogy a képzés helyszínét a tanulmányok ideje alatt esetleg egyoldalú döntéssel más településre helyezheti át.
	Bár az eddigi intézkedések, az intézmények tapasztalatai nyomán valószínű, hogy a kezdeti hibák megszűnnek, felkérem az oktatási minisztert vizsgálja meg, milyen intézkedéssel (a felvételi kormányrendelet módosításával, a tájékoztató kiegészítésével) biztosítható, hogy a fent említett tájékoztatás megtörténjen, és ennek megfelelően tegye meg a szükséges lépéseket.
	Kérem a Minisztert, hogy a fenti ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról és intézkedéséről az Obtv. 20. § (1) bekezdése szerint 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni. 
	A megkeresésemre adott válasz jelentős késedelme miatt a válasszal érintett másik ügyben (OBH 6930/1998.) kértem a miniszter intézkedését, ezért ez esetben azt már mellőzöm.

Budapest, 2001. augusztus 28.

Takács Albert