OBH 2824/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy: Az Országos Műemlékvédelmi Hivatal
eljárása  a  budavári  épületek ügyében

Az eljárás megindulása:

A Vári Lakosok Egyesülete fordult panasszal az országgyűlési biztoshoz a Budavári Önkormányzat tulajdonában álló nem műemlék épületek elidegenítésének akadályozása miatt.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdésben foglaltak alapján az Alkotmány 70/A § (1) bekezdésben megfogalmazott diszkrimináció tilalma elvének sérelmének veszélye miatt az ügy kivizsgálására vizsgálatot indítottam. A beszerzett dokumentumok alapján a következőket állapítottam meg:

A tényállás

A Vári Lakosok Egyesülete nevében a panaszos az Országos Műemlékvédelmi Hivatal eljárását azért sérelmezte, mert álláspontja szerint a műemlékvédelmi hatóság a hatáskörét túllépve járt el, amikor a műemlék épületek elidegenítéshez előírt hozzájárulásának feltételeként a tulajdonos önkormányzatot a nem műemlék épületek esetében is olyan indokolatlan, és költséges eljárásokra kényszerítette, hogy azzal valójában a lakások elidegenítését kívánta megakadályozni.

Az általánosságban megfogalmazott kifogását két épület esetének feltárásával támasztotta alá. Az Úri u. 18. és a 38. szám alatti ingatlanok mindegyikén két-két épület található, melyek egyike műemlék, a másik nem műemlék épület. A műemlékvédelmi hatóság a nem műemlék épületek elidegenítését is évek óta akadályozza.

Kifogásolta még, hogy az önkormányzati tulajdonú épületek tervdokumentációja nincs az önkormányzat birtokában, és az épületek műemléki tudományos dokumentációjának elkészítését az önkormányzat számára is csak épületenként 450-480 ezer Ft-ért vállalja a monopol helyzetben lévő H-Y kft. Az önkormányzat az árajánlat elfogadásáról, a költségvetési vitát követően fog dönteni.  

Az  ügy jogi háttere:

A./ 1993. évi LXXVIII. tv.			a lakások és helyiségek bérletére, valamint az 						elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról

B./ 1997. évi LIV. tv.				a műemlékvédelemről

C./ 64/1993. (XII. 22.) AB hat.   		a lakástörvényről
Az érintett jogszabályok:

1993. évi LXXVIII. tv. (Lt.)

46. §  d./ Nem áll fenn vételi jog a műemléképületben lévő lakásra;

51. § (1) Az első adásvételi szerződés megkötését megelőzően - az egylakásos, illetőleg az egy helyiségből (helyiségcsoportból) álló épület kivételével - az épületet társasházzá kell alakítani.

1997. évi LIV. tv. a műemlékvédelemről

2. § (1) A törvény hatálya kiterjed: a) a műemlékre, a műemléki jelentőségű területre, a műemléki környezetre (a továbbiakban együtt: a műemlékvédelem tárgyai);

3. § E törvény alkalmazásában: c) Műemléki környezet: a műemlék, illetve a műemléki jelentőségű terület közvetlen környezete, amelynek területén minden - e törvényben meghatározott - változtatást, beavatkozást a műemlék városképi, illetőleg tájképi megjelenésének és értékei érvényesülésének kell alárendelni, és amelyet ilyenként védetté nyilvánítottak.

8. § (1) A műemlék fenntartásáról, jó karban tartásáról a műemlék tulajdonosa, vagyonkezelője, illetve a tulajdonosi jogok gyakorlója, továbbá az egyes állami tulajdonban lévő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvényben meghatározott ingyenes használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) e törvény szerint köteles gondoskodni.

(4) Ha a műemléki védettség csak az ingatlan meghatározott részét érinti, akkor a tulajdonos kötelezettségét - a műemléket magában foglaló ingatlannak a védettség hatálya alá nem tartozó részei tekintetében - a műemléki környezetre vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával kell gyakorolni.

29. § (1) Az OMvH a műemlékvédelem állami szerve, országos illetékességű központi államigazgatási szerv. (2) Az OMvH szervezetén belül önálló jogi személyiséggel rendelkező Műemlékfelügyeleti Igazgatóság működik.

31. § (1) A műemlékvédelem tárgyainak műemléki védelme a védetté nyilvánítással jön létre.
(2) A védetté nyilvánítással egyidejűleg védett műemléki környezetnek minősülnek: a) a műemléket vagy műemléki jelentőségű területet magában foglaló ingatlanterülettel közvetlenül határos ingatlanok;

39. § (1) A műemlékvédelmi igazgatás körébe tartozik különösen: f) a jogszabályban meghatározott hozzájárulási, illetőleg egyetértési jogkör gyakorlása.

(2) A miniszter jóváhagyása szükséges az állami és - az önkormányzati törvény alapján - önkormányzati tulajdonba került műemlék bármely jogcímen való átruházásához, megterheléséhez, továbbá a tulajdonosi jog gyakorlójának kijelöléséhez vagy megváltoztatásához, illetve bármely jogügylethez, amelynek következtében az állam vagy önkormányzat tulajdonosi rendelkezési jogosultsága megszűnik a műemlék felett. A miniszteri jóváhagyás hiányában a jogügylet semmis.
(3) A műemlékvédelmi hatóság jóváhagyása szükséges: a) műemlék épület társasházzá alakításához;

(5) Műemlékvédelmi államigazgatási eljárásban a hatósági (szakhatósági) jogkört első fokon az OMvH Műemlékfelügyeleti Igazgatóság, másodfokon az OMvH elnöke gyakorolja, és ellátja a műemlékek tekintetében - e törvényben meghatározott esetben - az építésügyi hatósági hatáskört.

57. § (1) Az e törvényben meghatározott védettség kiterjed mindazon műemléki értékekre, illetőleg a műemlékvédelem mindazon tárgyaira, amelyek e törvény hatálybalépése előtt - bármely kategóriában - műemléki védettség alatt álltak.

(2) Az e törvény hatálybalépése előtt védetté nyilvánított műemlékek és műemléki jelentőségű területek környezete a törvény hatálybalépésének napjától - külön eljárás nélkül - védett környezetnek minősül a 31. § (2) bekezdése szerint, kivéve, ha azt a korábbi védetté nyilvánító döntés más területnagyságra állapította meg.

Alkotmánybírósági határozatok:

Az Alkotmánybíróság a vételi jog alkotmányellenes szabályozása miatt megsemmisített Lt. 45. § (5) bekezdés d) pontját külön indítvány alapján arra tekintettel is vizsgálta, hogy a műemléképületben lévő lakások kizárása a vételi jog köréből nem valósít-e meg alkotmányellenes diszkriminációt. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vételi jog alkotmányos szabályozása esetén nem alkotmányellenes, ha az állam a műemléképületekkel és az azokban lévő lakásokkal kapcsolatos védelmi feladatát oly módon kívánja teljesíteni, hogy e lakásokra nézve nem teszi lehetővé a vételi jog előírását. Ez a feladat ugyanis megköveteli, hogy csak olyan vevők szerezhessék meg a műemlékek tulajdonjogát, akik képesek az ebből adódó sajátos védelmi és karbantartási követelményeknek megfelelni. A vételi jog ilyen szempontú válogatásra nem ad lehetőséget. 
(64/1993. (XII. 22.) AB határozat)

A vizsgálat megállapításai

A vári lakosok többszöri kérése ellenére az önkormányzat a Műemlékfelügyeleti Igazgatóság hozzájárulásának hiányában nem tette meg a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a bérlők a lakásaikat megvásárolhassák.

A beadványhoz csatolt iratokból, valamint a Bp. I. kerületi Budavári Önkormányzat által szolgáltatott adatokból megállapítottam, hogy a Bp. I. Úri u. 18. és a 38. szám alatti ingatlanon két-két épület található, melyek az ingatlan-nyilvántartás szerint úgy alkotnak egy telket, hogy az tovább nem osztható. 

Az Úri u. 18. szám alatti ingatlan Tóth Árpád sétány felöli részén található nem műemléképület kizárólag a műemlék épület kapuján keresztül közelíthető meg, és a közmű ellátás is onnan történik. Annak kiváltása a műemlék épület jelentős mértékű átalakítása nélkül nem oldható meg, ezért a Műemlékfelügyeleti Igazgatóság az épület elidegenítéséhez nem járult hozzá.

Az Úri u. 38. szám alatti nem műemléképület a Tóth Árpád sétányra önálló kijárattal rendelkezik, így a műemlékvédelmi hatóság az elidegenítéshez a hozzájárulást nem tagadta meg, csupán annak feltételeként előírta az épületek műemléki tudományos dokumentációjának elkészítését, továbbá azt is, hogy az önkormányzat készíttesse el az ingatlan egészére vonatkozó társasházi alapító okirat tervezetét. 

Az önkormányzat azonban a dokumentumokat a mai napig sem készíttette el. 

A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 46. § -a kizárja a vételi jogot a műemlék épületekben lévő lakások estén. Ha a műemlékvédelmi hatóság az elidegenítéshez a hozzájárulását megadja, a bérlőknek az is csak elővásárlási jogot biztosít. E jog azonban csak az önkormányzat elidegenítési szándéka esetén ad lehetőséget a bérlőknek a vásárlásra, amely már tiszta polgári jogi ügylet, ezért az elidegenítésre a tulajdonost semmilyen jogszabály, vagy határidő nem kötelezi. Nem kötelezi továbbá arra sem, hogy az elidegenítés érdekében költségvetési mértékű kötelezettséget vállaljon. Az önkormányzatoknak a bérlakások elidegenítésére vonatkozó lehetősége azonban több szempontból korlátozott. 

A Lakástörvény 51. § (1) bekezdése szerint, az első adásvételi szerződés megkötését megelőzően az épületet társasházzá kell alakítani. Az elidegenítést tehát az késlelteti, hogy az adott ingatlan a hagyományos módon nem alkalmas társasház bejegyzésére, mivel egy osztatlan telken található egy műemlék épülettel, melyre vonatkozóan a mindenkori tulajdonos számára szigorú kötelezettségeket róhat a műemlékvédelmi hatóság. A tulajdonos kötelezettségeit az épületek műemléki tudományos dokumentációja alapján határozza meg a hatóság, ezért írta elő annak beszerzését az önkormányzat számára. Az elidegenítéshez szükséges hozzájárulás feltételeként szabta meg azt is, hogy az önkormányzat készíttesse el az ingatlan egészére vonatkozó társasházi alapító okirat tervezetét, melyben rendelkeznek arról, hogy az ingatlanon található két épület együttes működését hogyan kívánják szabályozni.

A panaszos felvetette annak kérdését is, hogy joggal való visszaélésnek minősül-e hogy egy monopol helyzetben lévő szervezet, mint a H-Y Építéstörténeti és Műemléki Kft. a műemléki tudományos dokumentáció elkészítését 480 000 Ft-ért vállalja. Kérte annak vizsgálatát is, hogy a Kft. jogszerűen szerezte-e meg a dokumentumokat.

A vizsgálat feltárta, hogy a panasz megalapozatlan, mert a Hild-Yibl Közalapítvány, mint a FIMŰV (Fővárosi Ingatlankezelő Műszaki Vállalat) jogutódja "szerezte meg" a korábbi dokumentumokat, de azok kutatását díjazás ellenében a levéltári eljáráshoz hasonlóan biztosítja az érdekeltek számára. 

Ettől független annak a kérdése, hogy az épületek műemléki tudományos dokumentációjának elkészítésével az önkormányzat mely szervezetet bíz meg. A Hild-Yibl Közalapítvány által létrehozott H-Y Kft. a dokumentáció kidolgozásra nem rendelkezik monopóliummal, ezért is kért az önkormányzat árajánlatot. A szakmai szervezetek álláspontja szerint az adott árajánlat nem tér el lényeges mértékben a más szakmai szervezetek által hasonló épületekre, más településeken tett árajánlatoktól. 

Annak megítélése, hogy az önkormányzat miért nem fogadta el a Vári Lakosok Egyesülete mérnök tagjainak a dokumentáció elkészítésére tett térítésmentes felajánlását, nem tartozik a hatáskörömbe, csupán feltételezni tudom, hogy ez esetben az elfogulatlanság nem lenne teljesen kizárható.
A műemlékvédelmi hatóság elviekben sem ad hozzájárulását az ingatlan értékesítéséhez, ha a leendő tulajdonosok az épület helyreállítását, és fenntartását nem vállalják, vagy vállalnák ugyan, de az ahhoz szükséges anyagi eszközökkel nem rendelkeznek.

Tekintettel arra, hogy az önkormányzat tulajdonában nagy számú műemléképület van, és azok fenntartásához, helyreállításhoz és elidegenítésének előkészítéséhez szükséges összeg az önkormányzat költségvetésében is jelentős tétel, az adott ingatlan elidegenítésének előkészítéséhez szükséges költségvállalásról is csak a képviselőtestület dönthet.

A képviselőtestületet a vagyongazdálkodás körébe eső döntés meghozatalára, a közigazgatási eljárásban szabható határidő nem köti. A Magyar Köztársaság Alkotmánya garantálja a tulajdon védelmét, de az kiterjesztően nem értelmezhető, azaz nem garantálja a tulajdon szerzéshez való jogot. Ilyen jog hiányában az elidegenítés késedelme nem hozható összefüggésbe alkotmányban biztosított állampolgári joggal.

A panaszos álláspontja szerint a műemlékvédelmi hatóság a hatáskörét túllépve járt el, és eljárása sértette az egyenlő elbánás elvét. 

A lefolytatott vizsgálat alapján megállapítottam, hogy a műemlékvédelmi hatóság hatáskörén belül járt el, mert a műemlékvédelemről szóló 1997. évi LIV. tv. 2. § (1) bekezdése szerint a törvény hatálya - így a hatóság hatásköre is - kiterjed a műemlék, a műemléki jelentőségű területek mellett a műemléki környezetre is, és a 8. § (4) bekezdése alapján védett műemléki környezetnek minősülnek a műemléket magában foglaló ingatlannak a védettség hatálya alá nem tartozó részei is. A 39. § (3) bekezdése szerint a műemlékvédelmi hatóság jóváhagyása szükséges műemlék épület társasházzá alakításához.

Megállapítottam, hogy a műemlék épülettel egy ingatlanon található másik épületre vonatkozóan a műemlékvédelmi hatóság jogosult volt az elidegenítési hozzájárulását feltételekhez kötni, illetve a hozzájárulását megtagadni.

Az Alkotmánybíróság az 1993. évi LXXVIII. törvény alkotmányossági vizsgálatáról hozott 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában megállapította, hogy nem alkotmányellenes, ha az állam a műemléképületekkel és az azokban lévő lakásokkal kapcsolatos védelmi feladatát oly módon kívánja teljesíteni, hogy e lakásokra nézve nem teszi lehetővé a vételi jog előírását. 

A Lakástörvényben a műemléképületre vonatkozó korlátozást, a műemlékvédelemről szóló 1997. évi LIV. törvény szélesítette ki a műemléki környezetre is. Annak megállapítása, hogy e törvény rendelkezése nem ütközik-e más jogszabályba, vagy az Alkotmányba, az az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik, ezért e kérdésben nem kívánok állást foglalni.

Vizsgálatomat a műemlékvédelmi hatóság eljárásának tekintetében alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában, az önkormányzattal szemben pedig - mivel az ügyben a polgári jog szabályai szerint tulajdonosként járt el - hatáskör hiányában szüntettem meg.

Budapest, 1999. november 16.

Gönczöl Katalin