OBH 2804/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindulása:
	A panaszosok azzal fordultak az országgyűlési biztoshoz, hogy a Sas-hegyen lévő ingatlanaikra azért nem tudnak építeni, mert nincs a területre szabályozási terv. Ezért nem kaphatnak építési engedélyt, holott "1959 óta azzal a céllal vásárolták az ingatlanokat, hogy ott idővel családi házat építsenek".
	A vizsgálatot a panaszosoknak az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz, és a 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz való jogukkal kapcsolatos visszásság gyanúja miatt indítottam.
A vizsgálathoz a XI. kerület polgármesterétől és a Fővárosi Kerületek Földhivatalától kértem tájékoztatást és iratokat.

Alkalmazott jogszabályok:
•	1997. LXXVIII. tv. az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
•	1964. évi III. törvény az építésügyről
•	253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK)
•	Országos Építésügyi Szabályzatok (OÉSz-ek)
•	Budapest Főváros Közgyűlésének 46/1998. (X.15.) számú rendelete a Fővárosi Szabályozási Kerettervről (FSzKT)
•	Budapest Főváros Közgyűlésének 47/1998. (X.15.) számú rendelete a Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályról (BVKSz).
•	Budapesti Városrendezési Szabályzat

Megállapított tényállás:
A XI. kerületi polgármester tájékoztatása szerint: a panaszosok ingatlanát is magába foglaló "terület a Sas-hegy déli lejtője, amely közvetlenül határos az országos védettséget élvező Sas-hegyi Természetvédelmi területtel. A domboldal karsztos terület, valamint egy része védőterületéül szolgál a hévíznyerő helyeknek. Mindezen adottságai a területnek a 70-es évek végéig látensek voltak, hiszen a Fővárosi Tanács a területet 13-as övezetbe sorolta, amely azt jelezte, hogy lakótelepi" beépítésre szánja a területet. A terv programszinten elkészült és bebizonyosodott, hogy a terület a közművek hiánya miatt nehezen és költségesen építhető be. Ezért ettől a szándékától a FŐBER elállt. A 80-as években kezdtek megerősödni a civil városvédő mozgalmak, amelyek (Sas-hegy Védő Egyesület) tiltakoztak a természetvédelmi területek filtereinek beépítése ellen. Ennek lett a következménye, hogy új rendezési terv készült, amely radikálisan csökkentette az építhető lakások számát.
1989. szeptember 15-én a Fővárosi Tanács testülete 105. számú határozatával az egyeztetésnek megfelelő tartalommal jóváhagyta Budapest Általános Rendezési Tervét, amelyben a jelzett terület 05K (családi-házas) övezeti besorolást kapott, amely a tulajdonosok számára azt jelentette, hogy megszerezték a beépítési jogot.
Az építési jog megszerzéséhez azonban még hiányoztak a telekalakítási engedély, közművek kiépítettsége és az építési engedélyezési tervek.
A telekalakítási engedélyt az önkormányzat elutasította, a Köztársasági Megbízotti Hivatal a határozatot megváltoztatta és (1993. november 9-én postázott) egy évig érvényes elvi telekalakítási engedélyt adott fellebbezők számára.
Természetesen a tulajdonosok telekrészei nem feleltek meg a részletes rendezési terv tervezett telekállapotának, ezért jogvita keletkezett a közterületek kisajátítása körül. Tulajdonosok megunván a jogvitát 1995-ben kártalanítási igényt jelentettek be az önkormányzatnál. A kártalanítási igényt az önkormányzat elutasította, amelyben foglaltakat a Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala helybenhagyta. Tulajdonosok a másodfokú döntés ellen bíróságon kerestek jogorvoslatot.
A PKKB 9.K.60.587/1996/18 sz. ítéletével az időközben bekövetkezett jogszabályi, így hatásköri változások miatt mindkét határozatot hatályon kívül helyezte, és az új eljárás lefolytatására a Fővárosi Közigazgatási Hivatalt utasította. Az új eljárásban a hivatal - hivatkozva arra, hogy a területen nem volt építési tilalom - a korlátozási kártalanítási kérelmet elutasította.
Időközben a XI. kerületi Képviselő-testület által is szorgalmazva a Fővárosi Szabályozási Keretterv a területet E-TG-nek minősítette. (E-TG = turisztikai erdő, maximum 3 %-os beépítési lehetőséggel). Az FSZKT 1999. január 1-től lépett hatályba, a Fővárosi Közgyűlés 46/1998 (X.15.) Főv. Kgy. számú rendeletével. Az FSZKT életbelépésével, mint okafogyott részletes rendezési tervet a XI. kerületi Képviselő-testület az R-31350 nyilvántartású tervet megszüntette."

A terület érintett ingatlanai és tulajdonosaik egymástól eltérő helyzetben vannak. Az ingatlan-nyilvántartás adatai szerint a terület jellemzően kert és szőlő művelési ágú volt mindvégig. A 60-as évekbeli lakótelepi övezeti besorolás előtti időszakban bejegyzett (a kerten, illetve szőlőn belüli) lakóház az egész területen összesen 3-4 volt, és alig valamivel több tulajdonos. (A panaszosok nem nevesítették pontosan, hogy melyik telektulajdonuk miatt élnek panasszal, és a területen több telek résztulajdonosai, ezért a tényállás általánosan jellemző adatait tárhattam csak fel.)
A panaszosok által megnevezett időszak alatt, "1959 óta" ezek az ingatlanok telkek voltak, de nem építési telkek és most sem azok. 
A jelenleg hatályos Étv. szerint: 
A telek: egy helyrajzi számon nyilvántartásba vett földterület.
Az építési telek: beépítésre szánt területen fekvő, az építési szabályoknak megfelelően kialakított és közútról vagy önálló helyrajzi számon útként nyilvántartott magánútról gépjárművel közvetlenül megközelíthető telek.
A korábban hatályban volt Étv. szerint: "építési telek: a város (község) igazgatási területének beépítésére kijelölt részén levő, az építésügyi szabályoknak és a város- (község-) rendezési terveknek megfelelően kialakított - létesítmények elhelyezésére szolgáló - földrészlet;".
	A panaszosok 1999. júniusban fordultak az országgyűlési biztoshoz. Ekkor ingatlanaik fent ismertetett tájékoztatás szerint már az E-TG = turisztikai erdő övezetbe tartoztak.

A vizsgálat megállapításai:
	A panaszosok ingatlanai a Sas-hegy természetvédelmi területének szerves folytatását képező területen fekszenek.
Az országgyűlési biztos számos korábbi jelentésében rámutatott, hogy az országban, de különösen az állandó jelleggel vagy időszakosan tömegek által lakott vagy látogatott területeken (például a Balaton parton vagy a nagyvárosokban) a természetközeli állapotok, így a zöldterületek megóvása, a csökkenésük megakadályozása az emberek testi-lelki egészségét, az egészséges környezethez való jogát szolgálja. Minél kevesebb a zöldterület, annál erősebb a megtartásához fűződő közérdek, amely az egyes emberek egészséges környezethez fűződő magánérdekéből tevődik össze.
Ugyanakkor az egyes ingatlanok közérdekből korlátozott tulajdonosainak az egészséges környezet mellett tulajdonukhoz is fűződik érdekük.
Ezek érvényesítését az Alkotmány a 13. § (1) bekezdésében biztosított, a tulajdonhoz való jog teszi lehetővé és kötelezővé.
A településrendezési intézkedések következtében a közérdek és a magánérdek közötti összeütközést az építési törvény szabályai hivatottak feloldani.

A 2000. III. 1-től hatályos Étv. 30. §-a erről a következőképp rendelkezik:
"(1) Ha az ingatlan rendeltetését, használati módját a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv másként állapítja meg (övezeti előírások változása) vagy korlátozza (telekalakítási vagy építési tilalom), és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt kártalanítás illeti meg.
(2) A kártalanítás összege az ingatlannak a korábbi rendeltetése szerint megállapítható értéke és a rendeltetésmódosítás eredményeként az ingatlan új forgalmi értéke közötti különbözet.
(3) bekezdés: "Ha az ingatlanhoz fűződő korábbi, a 13. § (1) bekezdése szerinti építési jogok keletkezésétől számított hét éven belül kerül sor e jogok megváltoztatására vagy megszüntetésére, a tulajdonosnak - kérelmére - a (2) bekezdés szerinti kártalanítás jár. Hét év eltelte után csak a használat gyakorlásába való beavatkozásért, és csak akkor jár kártalanítás, ha a változtatás a korábbi használatot megnehezíti, vagy ellehetetleníti."
"(7)A kártalanítási igény a vagyoni hátrány keletkezésekor válik esedékessé. A kártalanítás a felek megállapodásának tárgya. Ha a felek között - a kérelem benyújtásától számított egy éven belül - nem jön létre megállapodás, akkor kártalanítási eljárást kell lefolytatni, amelyet az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytat le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint, az e törvényben meghatározott eltérésekkel."

A terület E-TG turisztikai erdő övezetbe átsorolására a főváros önkormányzatának rendeletével (a kerület egyetértése mellett) került sor. Ez az övezet beépítésre nem szánt terület. Általánosságban megállapítható, hogy akinek családi házas övezetből erdő övezetbe sorolják a telkét, annak a tulajdonosnak ebből kára származik, ezért őt kártalanítás illeti meg.
Azt hogy a konkrét terület konkrét tulajdonosai ügyében a "változtatás a korábbi használatot megnehezíti, vagy ellehetetleníti"-e, illetve ha igen, akkor mennyiben? - a kártalanítási eljárásban kell megállapítani.

A jelen vizsgálatban a következők megállapítására volt lehetőség:

1.	A panaszban nevesített kezdő időpont, 1959 és 1985 között az ingatlanokból résztulajdont szerzők remélhették ugyan, hogy a területen "idővel családi házat építhet"-nek, de ennek jogi alapja nem volt. A terület kert művelési ágú volt, közművesítéssel nem rendelkezett, és lakótelepi övezetbe tartozott. A telkekből ez idáig résztulajdont vásárlók tehát valamennyien a kerthasználat jogával és a lakótelep céljára való kisajátítás kockázatával vették azokat.

2.	Az 1985-ben életbelépett kerületi T 3150 számú részletes rendezési terv nem keletkeztetett építési jogot. Az 1. pontban leírt körülmények ténylegesen nem változtak, mert övezet-  átsorolás csak a Főváros Általános Rendezési Tervével volt lehetséges, a kerületi részletes rendezési tervvel nem. (A művelési ág és a közművek hiánya is változatlan.)

3.	Az 1989-es ÁRT a 05K övezetbe való átsorolással megalapozta az elvi beépíthetőséget, és ez fennállt 1998. december 31-ig azzal, hogy a telkek továbbra is kert művelési ágúak, az infrastruktúra az egyes (nagy) telkeken belül hiányzik.
Az 1989 és 1993 novembere között félretájékoztatások és félreértelmezések miatt a telkekből építési telkek alakítása nem történt meg, és ebben a XI. kerület részéről akkor eljárók felelőssége a tulajdonosok szempontjából felvethető. (Más kérdés, hogy a közérdek mindvégig a zöldterület megmaradása volt.)

4.	1993. november 9-től - amikor a Fővárosi Köztársasági megbízott elvi telekalakítási engedélyéről értesültek az érdekeltek (köztük a panaszosok) - 1998. december 31-ig a telekalakítás és azt követően a beépítés lehetséges lett volna, feltéve hogy a kert művelési ág átminősítése és a közművek kiépítése, az utak leszabályozása is megtörténik. Az építési telkek kialakításához kisebb részben a meglévő, nagy területű telkek telekhatár-rendezése lett volna szükséges, nagyobb részben e nagy telkek felosztása. A felosztás részben az egyes (szabályos) építési telkeket, részben a megközelítésükhöz szükséges közterületeket alakíthatta volna ki. Mivel megegyezés nem született, így hiába volt elvi telekalakítási engedélyük, a beépíthetőség érdekében a tulajdonosok nem léptek tovább, az elvi után telekalakítási engedélyt már nem kértek, ezért az ingatlanok az erdő övezeti átsorolás napján sem voltak építési telkek.

5.	A panaszosok 1999. júniusi beadványukban azt panaszolták, hogy területük 05K övezetben van, de a szabályozási terv hiánya miatt nem építhetnek.
A fent leírtak szerint ez az értesülésük nem volt helytálló. Az 1999. január 1-jétől hatályos FSzKT szerint a terület E-TG turisztikai erdő, tehát be nem építhető terület.

Az övezeti besorolás a Főváros Önkormányzatának hatásköre. (A konkrét esetben a besorolás egybeesik a kerület akaratával.) Az Étv. hatályos 30. §-a alapján a kártalanítást a Főváros Önkormányzatától lehet kérni. Ha egy éven belül nem jön létre megállapodás, a Fővárosi Közigazgatási Hivatal vezetőjéhez lehet fordulni. A Főváros Önkormányzata (vagy megegyezés hiányában a Közigazgatási Hivatal) tisztázhatja az egyes ingatlanok egyes tulajdonosai esetében azt, hogy kiket, milyen mértékben ért kár az 1999-ben bekövetkezett övezetátsorolás miatt. Az így megállapított kártalanítást ki kell fizetni. 
Amennyiben a tulajdonosoknak az 1999 előtt történtek miatt van kárigényük, azt csak polgári peres eljárásban érvényesíthetik.
	Mindezekre figyelemmel a vizsgálatomat azzal zárom le, hogy bár a panaszbeli ügy több évtizedre nyúlik vissza, a hatóság eljárásából vagy mulasztásából eredő alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megállapítása a konkrét ügyben idő előtti lenne. Az a területrendezési intézkedés ugyanis, amely a tulajdonosi jogokat ma (és a panasztételkor) meghatározza, 1999. január 1-től hatályos, az Étv. idézett 30. §-a pedig 2000. március 1-től. Ezért a helyzetük rendezéséhez a tulajdonosoknak először a Főváros Önkormányzatához kell fordulniuk.

Budapest, 2001. március 6.

Gönczöl Katalin