OBH 2630/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása

Panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte, hogy a Dunabogdányi Önkormányzat (Önkormányzat)  az építményadó mértékét rendeletével a lakás céljára használt építmény esetében évi 100 Ft/m2-ben, míg üdülés céljára használt építmény esetében évi 350 forint/m2-ben - állapította meg.
Mivel a jogbiztonsághoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés), illetve a hátrányos megküldönböztetés tilalmának (Alkotmány 70/A. §) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
Az ügy tisztázása - iratok rendelkezésemre bocsájtása és tájékoztatás - céljából megkerestem az Önkormányzat jegyzőjét (jegyző).

Megállapított tényállás

A beadványból és a jegyző által megküldött iratokból megállapítható, hogy panaszos 1999. áprilisában a község polgármesteréhez írt levelében sérelmezte, hogy az Önkormányzat az építményadó mértékét, az üdülőépületek esetében  magasabb összegben állapította meg, mint a lakóépületek esetében. A beadványra a polgármester válaszolt. 

Ezt követően panaszos, aki a településen üdülés céljára szolgáló épülettel rendelkezik - kéréssel fordult a jegyzőhöz, hogy korábbi adóbevallásában jelentősen tévedett, mert üdülőépülete alapterületét 61 m2-ben jelölte meg, s ettől eltérően üdülőépületének alapterülete az általa végzett felmérés szerint helyesen 35 m2, melyhez az épület alatt található 16 m2 területű garázs tartozik -, kérte az üdülőépület után kivetett adó egy részének törlését. 

A jegyző a kérésnek megfelelően 1999. VI. 22-én kelt  438/199. sz. határozatával panaszos részére üdülőépülete után kivetett építményadót 1996. január 1. napjára visszamenőleges hatállyal módosította, s egyidejűleg 1996-99. évekre összesen 13.595 forint építményadó törlését rendelte el, és panaszos üdülőingatlana után az építményadót az önkormányzati rendeletben megállapított mértéknek megfelelően panaszos módosított adóbevallása figyelembevételével vetette ki. 

Panaszos ezt követően fordult az országgyűlési biztoshoz sérelmezve, hogy az Önkormányzat helyi adókat megállapító rendelete építményadóként a lakóépületek m2-e után évente 100 forintban, míg az üdülőépületek m2-e után 350 forintban állapította meg az adó mértékét. Az ilyen különbségtételt panaszos igazságtalannak tartja. Egyébként mint üdülőtulajdonos egyes szolgáltatásokat (óvoda, iskola) nem vesz igénybe.

Megkeresésemre adott válaszában a jegyző egyebek mellett kifejtette, hogy a hétvégi házak tulajdonosai az óvoda, az iskola szolgáltatásait nem veszik igénybe, azonban az orvosi ügyeleti bejegyzések tanúsága szerint egy-egy nyáron az orvosi szolgáltatásokat több üdülő veszi igénybe, mint helyi lakos. A helyi adókból befolyó összegeket az Önkormányzat a nem működési költségekre, hanem a település fejlesztésére fordítja, melynek előnyeit az üdülőtulajdonosok is élvezik. Az 1997. és az 1998. években az Önkormányzat 1 milliárd forintot fordított fejlesztésre, mely összegen belül mindössze 4 millió forint volt a helyi adókból származó rész. A jegyző arról is tájékoztatott, hogy lehetőség van a helyi adók csökkentésére és elengedésére, ha az adózó szociális körülményei indokolják. Panaszos azonban erre irányuló kérelmet nem nyújtott be. 

Jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”

Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése azt rendeli: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”

A (2) bekezdés rögzíti: Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

Az Alkotmány 44. §-a (1) bekezdése és annak d) pontja szerint: "A helyi képviselőtestület: törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,”

A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Hatv.) 2. §-a úgy szól, hogy: "Az önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki.”

A helyi önkormányzat adómegállapítás jogának és e tárgyban rendeletalkotási jogkörének terjedelmét a Hatv. 6. §-a állapítja meg e szerint: "Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy:
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza.

A Hatv. most idézett rendelkezéseinek helyes értelmezése szerint: a helyi önkormányzat az adómegállapítási joga körében - a törvény keretei között - széles körű döntési szabadsággal rendelkezik a helyi adópolitika kialakítására. A helyi adók körében az adó mértékének, az adómentességeknek, valamint az adókedvezmények megállapításának joga a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának egyik részjogosítványa. Az adó mértékének, az adó mentességeknek, kedvezményeknek meghatározása során az önkormányzat a helyi sajátosságokat, gazdaságpolitikai, adópolitikai szempontokat a lakosság szociális körülményeit mérlegelve szabadon dönt arról, hogy az adóalanyok mely csoportját vonja az általánostól eltérő, kedvező megítélés alá, az adóalanyok mely csoportja számára nyújt adómentességet, adókedvezményeket.

Az Önkormányzat az adó mértékét azonban - így az építményadó mértékét is - csak a törvényi maximumon belül (Hatv. 16. § (1) bekezdés a) pontja szerint építményadó esetében 900 Ft/m2/év alapulvételével) állapíthatja meg. Az Önkormányzat pedig a 17/1998. (XII. 14.) sz. rendeletében az építményadó mértékét a hivatkozott törvényben írt maximumon belül: lakóépület esetén 100 Ft/m2-ben, üdülőépület esetében pedig 350 Ft/m2-ben állapította meg. A rendelet mentességeket és kedvezményeket is megállapít. 

Panaszos által feltüntetett sérelem - azaz, hogy az Önkormányzat hivatkozott rendelete az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző, alkotmányellenes megkülönböztetést tesz az adó mértéke tekintetében a lakás - illetve az üdülőépület tulajdonosok között - nem helytálló a következők miatt: 

Mint az Alkotmánybíróság a 670/B/1997. AB sz. határozatában is rámutatott: az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése nem mindenfajta megkülönböztetést tilt.  
"Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre vonatkozik, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az önkényes, az emberi méltósághoz való jogot sérti." 

A jegyző által adott tájékoztatóból kiolvasható, hogy az üdülőtulajdonosok után az Önkormányzat nem részesül normatív támogatásban a központi költségvetésből annak ellenére, hogy ők ugyanúgy használói a település infrastruktúrájának (egészségügyi ellátás, közvilágítás, közlekedés, vízellátás, stb.), mint a lakások tulajdonosai. 

A vizsgálat megállapítása szerint a helyi önkormányzat a Hatv. idézett 6. §-a alapján a  helyi sajátosságokat, az adóalanyok teherbíró képességét és az önkormányzat gazdálkodási érdekeit szem előtt tartva élt adómegállapítási jogával. A helyi adópolitika kialakítása során az Önkormányzatnak módjában állt az is, hogy az adószabályok megalkotása során preferálja a lakástulajdonosokat értékelve azt a teljesítményüket, melyet a települési feladatok megoldása során végeznek. Az alkalmazott megkülönböztetésnek ésszerű indokai vannak, így az nem tekinthető önkényesnek, az Alkotmányban szabályozott diszkrimináció tilalmába ütköző megkülönböztetésnek. Ellenkezőleg, a kifogásolt rendelkezés nem az üdülőtulajdonosokkal szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetés, hanem a lakástulajdonosok részére alkotmányos célból nyújtott kedvezmény, mely az Alkotmány 70/A. §-ával összefüggésben visszásságot nem okoz.

S mivel az önkormányzat jegyzője panaszos évi épíményadóját kivető 438/1999. számú határozata - a már hivatkozott törvények és az önkormányzat rendelete alapján történt - így a jegyző határozata a jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) sem vet fel visszásságot.  Ezért panaszos beadványát a felhívott alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság hiányában el kellett utasítanom.

Jelentésem egy példányának megküldésével Panaszost, valamint a Jegyzőt is tájékoztattam. 

Budapest, 2000. január 24.

Gönczöl Katalin