OBH 2502/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Nagy Réka

A vizsgálat megindulása

Panaszos azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert sérelmezte, hogy a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei ÁNTSZ határozatban tiltotta meg a koporsós temetést Tiszasülyön, a túl magas talajvíz miatt.  A panaszos sérelmesnek találja, hogy így nem tudják a tiszasülyiek a halottaikat a végrendelet szerint eltemetni. Ezért, ha valaki a halottat a végrendelet szerint hagyományos módon kívánja eltemettetni, akkor egy másik faluban teheti ezt meg.  Az exhumálás pedig pénzbe kerül, amit nem engedhetnek meg maguknak az eltemettetők, még akkor sem ha később engedélyezik is a hagyományos temetkezési módot.  A vizsgálatot az Alkotmányban biztosított emberi méltósághoz fűződő önrendelkezési jog (Alk. 54.§ (1)) sérelmének gyanúja miatt indítottam.

Megállapított tényállás

1998. november 23-án született 1942/1998. sz. határozatában az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Szolnok Városi Intézete a Tiszasüly, Felszabadulási úton lévő községi temető területén a koporsós temetkezést megtiltotta.  "Az előre megváltott sírhelyeknél, amennyiben az eltemettető nem kívánja urnásan eltemettetni hozzátartozóját, és más területen kerül sor a koporsós temetésre, úgy a rendkívüli állapot megszűnése után kérelmére az előre megváltott sírhelybe 5 éven belül újra temethető az ÁNTSZ engedélyével."  Az ÁNTSZ a határozat azonnali végrehajtását rendelte el.  Az ÁNTSZ a koporsós temetés megtiltását a következőkkel indokolta: A magas Tiszai árhullám miatt soronkívűli ellenőrzést tartott a tiszasülyi községi temetőben, ahol megállapította, hogy a talajvízszint 1,2 m magas volt.  A jogszabályi előírások szerint sima sírhely estén 1,6 m, mélyített sírhelynél viszont 2,5 m az optimális mélység.
1999. január 6-án a tiszasülyi polgármester levélben fordult a Szolnok Megyei ÁNTSZ tisztifőorvosához, hogy a koporsós temetés újra engedélyezését lakossági kérelem miatt vizsgálják felül
1999. január 11-én a városi tisztifőorvos levélben utasította el a polgármester kérelmét, mivel a talajvízszint még mindig nem süllyedt 160 cm alá.
1999. május 31-én a polgármester ismét az ÁNTSZ-hez fordult, mivel a talajvízszint 161-165 cm mélyre süllyedt.
1999. július 12-én a polgármester úr hivatalunk megkeresésére előadta, hogy az ÁNTSZ a május 31-én kelt kérelmét ismételten elutasította, valamint előadta, hogy az elmúlt időszak esőzései miatt a temetőben jelenleg is áll a víz.
1999. október 5-én a Szolnok Városi tisztifőorvosa faxon megküldte az 1999. október 24-én kelt 1871/1999. sz. határozatát, melyben a 1942/1999. sz határozatát visszavonta, megállapítva, hogy a talajvíz 1,6 m alá süllyedt és ezért nem indokolt a további korlátozás fenntartása.

Alkalmazott jogszabályok

A magyar köztársaság alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv.

18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektôl senkit nem lehet önkényesen megfosztani.

Az állami népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálatról szóló 1991. évi XI.törvény

1. § (1) A közegészségügyi, járványügyi és egészségvédelmi (a továbbiakban: népegészségügyi) tevékenység irányítása és felügyelete, valamint az egészségügyi ellátás felügyelete állami feladat.
2. § (1) A Szolgálat felügyeletet gyakorol az ország közegészségügyi-járványügyi (a továbbiakban együtt: közegészségügyi) viszonyai felett. Ennek keretében
a) az ország egész területén - a fegyveres erôk és a Rendôrség kivételével - közegészségügyi ellenôrzést végez;
b) biztosítja a vasúti, a vízi és a közúti határforgalom, valamint a nemzetközi légiforgalom közegészségügyi ellenôrzését;
c) ellenôrzi a közegészségügyi szabályok érvényesülését;
d) végrehajtja a külön jogszabályokban hatáskörébe utalt feladatokat.
11. § (1) A Szolgálat az ellenôrzés során megállapított tényállás alapján a hiányosságok, szabályszegések jellegét és súlyát mérlegelve megteszi a szükséges intézkedéseket és ellenôrzi azok végrehajtását.
(2) Határozattal kell elrendelni
a) a hiányosságok megszüntetését, illetôleg a szükséges intézkedések végrehajtását;
b) a hiányosságok megszüntetéséig az intézmény, létesítmény stb. működésének, illetôleg az egészségre ártalmas vagy veszélyes tevékenységnek a korlátozását vagy felfüggesztését, ha e szabálytalanságok fennállása súlyos egészségkárosodást okozhat;
c) súlyos vagy tömeges egészségkárosodás megelôzése érdekében az egészségre ártalmas tárgyak, vagy anyagok használatának és forgalmazásának megszüntetését, szükség esetén megsemmisítését.
(3) Ha az észlelt hiányosság, illetve körülmény súlyos, vagy tömeges egészségkárosodást okozhat, a Szolgálat ennek elhárítása érdekében köteles megtenni mindazokat az intézkedéseket, amelyek az adott esetben a veszély elhárítása érdekében szükségesek.
14. § (1) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, az elsô fokú eljárás a Szolgálat városi intézetének hatáskörébe tartozik.

10/1970. (IV.17.) ÉVM-EÜM együttes rendelet a temetőkről és a temetkezési tevékenységről

 11. § (4) Az eltemetés módjára (sírba történô vagy hamvasztásos temetés) nézve az elhalt életében tett rendelkezése az irányadó. Ennek hiányában az eltemetés módját az választja meg, aki az (1) bekezdésben meghatározott sorrendben megjelölt személyek közül az eltemettetésrôl ténylegesen gondoskodik. Több azonos sorrendben levô személy közül a temetés módját az elhalttal együttélô személy határozza meg, ha ténylegesen gondoskodik az eltemettetésrôl.
12. § Ha valamely jogszabály a sírba történô, vagy hamvasztásos temetést hatósági engedélyhez köti, illetôleg annak egyéb feltételeit határozza meg, úgy az elhaltat csak az adott rendelkezésben foglalt elôírások figyelembevételével szabad eltemetni (elhamvasztani).

7/1970. (Ép.Ért. 15.) ÉVM-EüM számú együttes utasítás a temetőkről és a temetkezési tevékenységről szóló 10/1970. (IV:17) ÉVm-EüM számú együttes rendelet végrehajtásáról

3.§ (1) A sírgödröt olyan méretűre kell kiásni, hogy a koporsó abban elhelyezhető legyen. A sírgödör mélysége a talaj és egyéb viszonyoktól függően 160-250 cm  A koporsóban történő rátemetés esetében a sírhelyet szükség esetén úgy kell mélyíteni, hogy a felülre kerülő koporsó aljzata legalább 160 cm mélységbe kerüljön.

A vizsgálat megállapításai

A panasz érdemi vizsgálata annak megállapítását célozta, hogy az ÁNTSZ azon intézkedése, mely megtiltotta a koporsós temetkezést, egy olyan településen ahol a talajvíz túl magas volt, okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az emberi méltóságból fakadó önrendelkezési joggal összefüggésben, akkor, ha az elhunyt még életében a végrendeletében meghagyta, hogy egy adott település temetőjében koporsós temetés útján helyezzék örök nyugalomra.
A vizsgálat során azt kellett eldönteni, hogy az önrendelkezési jog konkurál-e más alkotmányos joggal, és ha igen akkor az önrendelkezési jog ezirányú korlátozása célhoz kötött-e és arányos e az elérni kívánt céllal.
Ahogy azt az Alkotmánybíróság már 996/G/1990. sz határozatában már kifejtette: "az Alkotmány 18. §-a és 70/D . § (2) bekezdése alapján az állam köteles az egészséges környezethez való jog megvalósítását szolgáló sajátos intézmények kialakítására és működtetésére."  A 27/1995. (V.15.) sz AB határozatban pedig kifejti az Alkotmánybíróság, hogy az egészséges környezethez való jog érvényesítése állami kötelezettség.  Ezen állami kötelezettségnek tett többek között eleget az állam akkor, amikor a közegészségügyi és járványügyi feladatok ellátására létrehozta a állami népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálatot.  Az ÁNTSZ feladatai a közegészségügyet, járványügyet és egészségvédelmet ölelik fel.  
A vizsgálatom során megállapítottam, hogy az ÁNTSZ azon intézkedése, mellyel megtiltotta egy településen a hagyományos koporsós temetkezést a talajvíz előírt szintig való süllyedésig,  jogszerű volt, hiszen az 1991. évi XI. tv. 11 § (2) bekezdése alapján határozattal kell elrendelni az olyan szükséges intézkedések végrehajtását, amelyek az adott esetben a közegészségügyi, vagy járvány veszély elhárításához szükségesek. 
Az eljárás során azonban vizsgáltam azt is, hogy az ÁNTSZ intézkedése nem sértette-e az önrendelkezési jogot.
Az Alkotmánybíróság felfogásában az emberi méltósághoz való jog az ún.  " általános személyiségi jog" egyik része, azaz a személyiségi jogok " anyajoga", amely a modern alkotmányokban, illetve alkotmánybírósági gyakorlatban különféle elnevezésekkel szerepel, többek között az önrendelkezés szabadságához való jogként.  Az általános személyiségi jog " anyajog " azaz olyan szubszidiárius alapjog, amely az egyén autonómiájának védelmére szolgál.   A végrendelet készítésének joga az egyén önrendelkezési jogának része amennyiben nem a tulajdonjog tárgyait érinti a rendelkezés.  Az önrendelkezési jog tartalma, mely arra irányul, hogy az ember életében meghatározhatja azt, hogy hol és miként helyezzék végső nyugalomra, kiürülne - abban az esetben, ha az illető elhunytával végakaratát nem vennék figyelembe.  Hiszen ezen jog pontosan azt a célt szolgálja, hogy az ember halála estére szóló rendelkezést tesz, amelyet értelemszerűen csak elhunytával lehet teljesíteni.
Az Alkotmánybíróság a 64/1991.  (XII.17.) AB határozatában kifejtette, hogy az emberi méltósághoz való jog csak az emberi státusz meghatározójaként, az élethez való joggal fennálló egységben abszolút és korlátozhatatlan.  75/1995. (XII.21.) sz határozatában az Alkotmánybíróság azonban megállapította hogy az emberi méltósághoz való jog, mint anyajog mivoltából levezetett egyes részjogai mint pl. az önrendelkezés joga az Alkotmány 8.§ (2) bekezdése szerint bármely más alapjoghoz hasonlóan korlátozhatók.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az "állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának az eszközéhez, ha másik alapvető jog, vagy egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el.  Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog, vagy egyéb alkotmányos érdek védelme vagy alkotmányos cél elérése érdekében történik, hanem az is szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog sérelme megfelelő arányban álljanak egymással.  Alkotmányellenes a korlátozás akkor, ha a jog tartalmának korlátozása kényszerítő ok nélkül történik, vagy a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.

Tehát a következőket kell vizsgálni:
1) legyen konkurencia, tehát kollízió olyan másik alkotmányban biztosított joggal, intézménnyel, céllal vagy értékkel, amelyet a korlátozással a jogalkotó érvényre akart juttatni.
2) az érvényre juttatás kizárólag a konkrét jogalkotásban megjelenő alapjog-korlátozással legyen csak megvalósítható, vagyis elkerülhetetlenül szükséges legyen
3) az egyébként elkerülhetetlenül szükséges korlátozás az érvényre juttatáshoz szükséges minimális mértéket ne lépje túl, tehát a korlátozással elérni kívánt célhoz képest arányos legyen, azaz tényleg csak a másik jogot juttassa érvényre."
A vizsgálat során megállapítottam, hogy az ÁNTSZ azon intézkedése mellyel egy adott helyen a magas talajvízszintre hivatkozással ideiglenes hatállyal a koporsós temetkezést megtiltotta, az önrendelkezési joggal összefüggésben nem okozott alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot, mert az egészséges környezethez való jog csak ilyen módon érvényesülhetett. 
A vizsgálat eredményét jelentő megállapítás a következőkre alapítható:
Az országgyűlési biztos gyakorlata szerint alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság akkor állapítható meg, ha az ügyben érintett alkotmányos jog gyakorlása az Alkotmányt sértő korlátozást szenvedett, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn.  Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogkorlátozás, ha nem az Alkotmány által megengedett célra irányul, illetve ha aránytalan, vagyis túllépi az alkotmányos cél által megkívánt mértéket.  Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a korlátozás akkor is, ha nem korlátozható (abszolút) jogot, illetve feltétlen érvényesülni rendelt elvet vagy tilalmat érint.
Az országgyűlési biztos gyakorlatában a célhoz kötöttség és az arányosság vizsgálata egyfajta sorrendiséget is feltételez, ezért az arányosságot csak akkor vizsgálja, ha a célhoz kötöttség megállapítható.
Az ÁNTSZ-re vonatkozó jogszabályok, valamint konkrét határozat vizsgálata során megállapítottam, hogy koporsós temetkezés megtiltása a vizsgált esetben az ÁNTSZ-nek a közegészségügyi és járványügyi viszonyok szabályozásával kapcsolatos feladatának ellátását célozta és ezzel közvetve az adott területen élők egészséges környezethez való jogát védte.
A célhoz kötöttség megállapítása után a korlátozás arányosságának vizsgálatát tekintettem a célomnak.
Az arányosságot több összefüggésben vizsgáltam: időtartam, mérték és terület szerint.
Az időtartammal kapcsolatban megállapítottam, hogy a korlátozás időtartama teljes mértékben idomult a korlátozás alapjául szolgáló és egyébként vis maior jellegű természeti katasztrófa idejéhez.  A térbeni vizsgálat során megállapítottam, hogy arányos volt az okot adó körülmény térbeni kiterjedtségével, vagyis csak a ténylegesen magas talajvízszinttel súlytott területre terjedt ki.
A mérték szerinti vizsgálatnál a jogszabály által meghatározott sírgödör mélységet azért nem vizsgáltam, mert ez szakmai kérdés, ugyanakkor megállapítottam, hogy azok a szakmai megfontolások, amelyek a magas talajvíz miatt kialakult járványveszély elkerülése, mint állami feladat mögött meghúzódtak, más módon, mint teljes tilalommal nem voltak elérhetők.

II) A panasz második felével kapcsolatban megállapítottam, hogy az esetleges exhumálás és az ÁNTSZ határozata között közvetett okozati összefüggés van. 
Egyrészt nincs alkotmányos sérelem az exhumálással kapcsolatban, ez az intézkedés éppen a megsértett jog helyreállítását célozza, másrészt az exhumálás engedélyezéséről szóló hatósági határozat az érintett ( hozzátartozó) kifejezetten erre irányuló kérelmét jóváhagyó határozatnak minősül, ezért az Obtv. 16.§-a szempontjából az exhumálással okozott bármilyen sérelem, nem hatósági intézkedésre, hanem az érintett, kifejezett, erre irányuló kérelmére vezethető vissza.
A vizsgálat során úgy tűnt, hogy az exhumálással magát az intézkedést végrehajtani kívánó hozzátartozót éri sérelem, mégpedig azért, mert az exhumálás olyan többletköltséget okoz, amely a temetési tilalom elrendelésének hiányában nem merülne fel.
Megállapítottam, hogy a vizsgálat ezen része szempontjából is a koporsós temetést megtiltó ÁNTSZ határozat és a fent megjelölt többletköltség közötti összefüggést kell vizsgálnom.
A határozat és a többletköltség közötti összefüggés közvetett jellegének a következők miatt van szerepe:
A többletköltséget okozó exhumálás szükségességé válása ugyanis nem kizárólag az ÁNTSZ döntésére, hanem a hozzátartozó azon döntésére is visszavezethető, mellyel az elvetette a végintézkedés által megjelölt településen való hamvasztásos temetés lehetőségét és az elhunytat egy másik településen koporsós temetéssel temetette el.  Ezzel tulajdonképpen a végintézkedés által meghatározott két szempont közül választott.  Ez lényegében azt jelenti, hogy az ÁNTSZ határozata - amelyről a fentiekben már kifejtettem, hogy nem okozott alkotmányos jogokkal össszefügő visszásságot az önrendelkezési joggal összefüggésben, sőt az ÁNTSZ kifejezett jogszabályi kötelezettségének tett eleget - szűk körben ugyan, de mégis lehetőséget biztosított az eltemettetés körülményei meghatározásában.
Ebből levezethető, hogy az exhumálással járó többletköltség felvállalásának kötelezettsége nem  következett közvetlenül az ÁNTSZ döntéséből.
Mindezekre tekintettel a beadvány ezen részét, mint nyilvánvalóan alaptalant elutasítom.

Budapest, 1999. október 19.

Gönczöl Katalin