OBH 2424/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A panaszos 1999. május 19-én Szabadszállás város képviselőtestületet által hozott, az ápolási díj iránti kérelmet elutasító határozatot sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához.
Az ügyben a jogbiztonság (Alkotmány 2.§) és a szociális biztonsághoz való jog (Alkotmány 70/E.§) sérelmének gyanúja miatt az országgyűlési biztosokról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-ának (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás

1999. március 10-én kelt határozatában Szabadszállás polgármestere a szociális törvény 41.§-ának (2) bekezdésében foglalt rendelkezésre, valamint a helyi önkormányzati rendeletben megállapított havi rendszeres jövedelemküszöbre hivatkozva elutasította a panaszos ápolási díj megállapítása iránti kérelmét. A panaszos a határozat ellen fellebbezett. Szabadszállás képviselőtestülete a polgármester határozatát - ugyanazon jogszabályi rendelkezésekre hivatkozva - helybe hagyta. 

Az ügy jogszabályi háttere

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

4. § (1) E törvény alkalmazásában

i) rendszeres pénzellátás: a táppénz, a terhességi-gyermekágyi segély, a gyermekgondozási díj, az öregségi nyugdíj, a rokkantsági nyugdíj, az öregségi járadék, a munkaképtelenségi járadék, az özvegyi járadék, a növelt összegű öregségi, munkaképtelenségi és özvegyi járadék, az özvegyi nyugdíj - kivéve az ideiglenes özvegyi nyugdíjat, továbbá a házastársa jogán legalább két árvaellátásra jogosult gyermek eltartásáról gondoskodó személy özvegyi nyugdíját -, a baleseti táppénz, a baleseti rokkantsági nyugdíj, a hozzátartozói baleseti nyugellátás, az Flt. alapján folyósított pénzbeli ellátás, az átmeneti járadék, a rendszeres szociális járadék, a házastársi pótlék, a házastárs után járó jövedelempótlék, a bányászok egészségkárosodási járadéka, a rokkantsági járadék, a hadigondozottak és nemzeti gondozottak pénzbeli ellátásai, a gyermekgondozási segély, a gyermeknevelési támogatás, az időskorúak járadéka, a munkanélküliek jövedelempótló támogatása, a rendszeres szociális segély, az ápolási díj, a nemzeti helytállásért elnevezésű pótlék;

25. § (1) A jogosult részére jövedelme kiegészítésére, pótlására pénzbeli szociális ellátás nyújtható.
(3) A települési önkormányzat szociális rászorultság esetén - a szociális alapellátás keretében - a jogosult számára időskorúak járadékát, munkanélküliek jövedelempótló támogatását, rendszeres szociális segélyt, lakásfenntartási támogatást, ápolási díjat, átmeneti segélyt állapít meg e törvényben, valamint az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint (a továbbiakban együtt: szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások).

Ápolási díj

40. § Az ápolási díj a tartósan gondozásra szoruló személy otthoni ápolását ellátó nagykorú hozzátartozó részére biztosított anyagi hozzájárulás.
41. § (1) Ápolási díjra jogosult a jegyes kivételével a hozzátartozó [Ptk. 685. § b) pont], ha önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szoruló 2 év feletti súlyos fogyatékos vagy 18. életévét be nem töltött tartós beteg személy gondozását, ápolását végzi.
(2) Az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek esetén ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi.
42. § (1) Nem jogosult ápolási díjra a hozzátartozó, ha
a) az ápolt két hónapot meghaladóan bármilyen nevelési-oktatási, egészségügyi vagy szociális intézményi ellátásban részesül;
b) rendszeres pénzellátásban részesül,
c)
(2) Az (1) bekezdés a) pontja alkalmazásában a napi legfeljebb 4 órás pedagógiai fejlesztő foglalkoztatás nem minősül nevelési-oktatási intézményi ellátásnak.
(3) A 27. § (3) bekezdés c) és d) pontjainak rendelkezéseit értelemszerűen alkalmazni kell az ápolási díj jogosultja esetén is.
(4) Az ápolási díjat megállapító szerv megszünteti az ápolási díj folyósítását, ha az ápoló a kötelezettségét nem teljesíti.
43. § Az ápolási díj megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a háziorvos arra vonatkozó szakvéleményét, hogy az ápolt önmaga ellátására képtelen, állandó és tartós felügyeletre, gondozásra szorul. Az ápolási díjat kérelmező és az önkormányzat a szakvélemény felülvizsgálatát kérheti az ápolásra szoruló lakóhelye szerint illetékes egészségügyi szakrendelés - az ápolást indokló diagnózis szerint illetékes - szakorvosától.
44. § (1) A 41. § (1) bekezdésében szabályozott esetekben az ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegénél.
(2) A 41. § (2) bekezdése alapján megállapított ápolási díj összege nem lehet kevesebb az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 60%-ánál.
(3) Az ápolási díj folyósításának időtartama szolgálati időre jogosít. Az ápolási díjban részesülő személy az ellátás után nyugdíjjárulék fizetésére kötelezett. A települési önkormányzat az ápolási díj folyósításának időtartamára a társadalombiztosítási járulék nyugdíjbiztosítási ágazatára jutó járulék fizetésére kötelezett.

Szabadszállás képviselőtestületének 4/1997. (IV. 28.) számú önkormányzati rendelete 

12.§ (1) Ápolási díj állapítható meg annak a hozzátartozónak, aki 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi, ha az ápolt rendszeres havi jövedelme az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét nem haladja meg.

(2) Az így megállapított ápolási díj összege az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 60%-a.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy okozott-e alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az ügyben eljáró polgármester a jogbiztonsággal illetve a szociális biztonsághoz fűződő joggal összefüggésben amikor a panaszos ápolási díj iránti kérelmét elutasította.
A szociális törvény rendelkezései szerint az ápolási díj megállapításának feltételei illetve a jogosultság jellege szempontjából két nagy csoportra osztható. Az egyik esetben (41.§ (1) bekezdés) a szociális törvény határozza meg azon feltételeket, melyek teljesülése esetén az ápolási díj megállapítása kötelező, a jogszabály által rögzített feltételek teljesülése esetén tehát az eljáró szervnek nincs mérlegelési lehetősége. A második esetben (41.§ (2) bekezdés) az ápolási díj megállapítása kétszeresen is mérlegelési jogtól függ. Egyrészt a szociális törvény feljogosította az önkormányzatokat arra, hogy mint jogalkotók e második kategóriába tartozó ápolási díj folyósításának további feltételeket szabjanak, másrészt a jogalkalmazót a törvény és az önkormányzati rendelet által együttesen megállapított feltételek teljesülése esetén is megilleti a konkrét ügy körülményeinek mérlegelése, vagyis az ápolási díj a jogszabályi feltételek teljesülése esetén sem jár automatikusan. A 18. életévét betöltött ápolt esetén a jogalkalmazónak el kell döntenie, hogy a konkrét esetben a 41.§ (1) bekezdését, vagy a 41.§ (2) bekezdését alkalmazza. Ehhez azonban tudnia kell, hogy az ápolt súlyos fogyatékosnak, vagy tartósan betegnek minősül. A két évnél idősebb súlyos fogyatékos ápolt esetén a törvényben meghatározott feltételek teljesülése automatikusan jogosultságot biztosít, míg a 18. életévét betöltött tartós beteg gondozása nem biztosít ilyen automatikus jogosultságot, annak tényleges megállapítása jogalkalmazói mérlegeléstől függ. A vizsgálat során megállapítottam, hogy az ügyben eljáró polgármester a szociális törvény 41.§ (2) bekezdésének felhívása után a jogszabályok előírásainak betartásával járt el. Az önkormányzati rendelet által az ápolási díj megállapításának feltételeként meghatározott összeget a panaszos édesanyjának rendszeres havi jövedelme valóban meghaladta. A polgármester által hozott határozat a jogorvoslati jogosultságra vonatkozó tájékoztatást tartalmazta, a döntést megindokolta. 
A vizsgálat során azonban megállapítottam, hogy a döntés alapjául szolgáló jogszabályhelyre való hivatkozás nem feltétlenül helyes. Amint azt a fentiekben kifejtettem, a 18. életévét betöltött ápolt esetében annak a kérdésnek az eldöntése, hogy a jogalkalmazó mely csoportba sorolja a konkrét esetet, attól függ, hogy az ápolt súlyos fogyatékosnak, vagy tartósan betegnek minősül. Sem a szociális törvény, sem más jogszabály nem határozza meg azonban azt, hogy a szociális törvény rendelkezéseinek alkalmazása szempontjából ki minősül súlyos fogyatékosnak illetve tartós betegnek A súlyos fogyatékosság minősítéséről és igazolásáról szóló 15/1990. (IV. 23.) SZEM rendelet ugyan megállapítja, hogy az adóalapot csökkentő kedvezmény igénybevétele szempontjából ki minősül súlyos fogyatékosnak. Ezen jogszabályi rendelkezés alkalmazási köre azonban magának a rendeletnek a szövege által korlátozott. A szociális törvény rendelkezéseinek alkalmazása során nem alkalmazható. 
A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy a hatályos jogszabályi rendelkezések értelmében az eltérő joghatással járó szociális törvénybeli szabályok alapjául szolgáló fogalmakat nem definiálták. Ennek hiányában a jogalkalmazó mindenkori döntésétől függ, hogy az ápolási díj megállapításáról vagy elutasításáról való döntés meghozatala során - amennyiben az ápolt személy a 18. életévét betöltötte, - a szociális törvény 41.§-ának mely bekezdésére hivatkozik.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában megállapította, hogy a jogállamiság nélkülözhetetlen elme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - és elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság megköveteli, hogy meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A vizsgált esetben a jogbiztonságból fakadó követelmények és a szociális biztonsághoz fűződő jog csak egymással szoros összefüggésben volt értelmezhető. A szociális biztonsághoz fűződő jog jogbiztonsági garanciák által körülbástyázott elemének tekintettem ugyanis azt a követelményt, hogy az állampolgárok szempontjából előnyösebb ex lege jogosultság és egy mérlegeléstől  függő jogosultság közötti választás jól körülhatárolt keretek között történjen.
A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy a súlyos fogyatékosságnak és a tartós betegségnek a szociális törvény alkalmazása szempontjából történő meghatározásának elmulasztásával a jogalkotó olyan széles mérlegelési jogot biztosított a jogalkalmazónak, amely az ápolási díj megállapítása iránti igény elbírálását teljes mértékben kiszámíthatatlanná teszi hiszen eltérő joghatású rendelkezések közötti választáshoz nem ad alapot. Ezen széles mérlegelési jog gyakorlásával pedig a jogalkalmazó alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a jogállamiságból fakadó jogbiztonsággal összefüggésben, tekintettel arra, hogy a szociális biztonsághoz fűződő jogot megalapozatlan döntéseivel, az ex lege jogosultság esetleges elvonásával veszélyezteti. 

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25.§-ában meghatározott jogkörömmel élve a feltárt visszásság jövőbeni elkerülése érdekében felkérem a szociális és családügyi minisztert, kezdeményezze olyan jogszabály-módosítási javaslat benyújtását, amely a feltárt visszásságot okozó jogalkotási hiányosság kiküszöbölésére alkalmas.

Budapest, 1999. szeptember 7.

Gönczöl Katalin