OBH 2228/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A TV2 "Tények" című műsora 1999. május 5-i adásában beszámolt arról, hogy a XV. kerületi Önkormányzat egy speciális ellátást nyújtó óvoda bezárását tervezi. A riportból kiderült, hogy a Szentkorona úti óvoda különleges diétát igénylő beteg gyermekeket gondoz. A gyermekek  a riporter értesülései szerint olyan óvodába kerülnek, amely az ellátásukhoz szükséges feltételeket nem képes biztosítani.
Mivel a televízió-műsor értesülései alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem veszélyére engedtek következtetni a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal (Alkotmány 70/D.§ (1) bekezdés), valamint a jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvével  összefüggésben, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (2) bekezdés alapján az ügyben hivatalból vizsgálatot indítottam.
A vizsgálat során részletes információkat kértem Budapest Főváros XV. kerületének polgármesterétől a tervezett óvoda-megszüntetés körülményeivel kapcsolatban. Miután a polgármester a kért információkat a rendelkezésemre bocsátotta, megállapítottam, hogy az ügy érdemi vizsgálata megkezdhető.  

A megállapított tényállás

A XV. kerületi jegyzőtől kapott tájékoztatás alapján az alábbiakat állapítottam meg:
A Szent Korona úti óvoda épületét 1993. szeptemberétől bérelte az önkormányzat. Az épület igénybevételére a magas gyermeklétszám miatt volt szükség. Az elmúlt időszakban azonban a gyermeklétszám jelentősen lecsökkent, mára a körzeti óvodák kihasználtsága 70%-os. Az intézményhálózat átalakítását az önkormányzat az 1997-ben elfogadott kerületi oktatási koncepció alapján végezte. A Szent Korona úti óvoda 1999. augusztus 1-jén szűnt meg, a zárás után a gyerekeket a körülbelül százötven méterre található Ozmán utcai óvodában helyezik el, úgy, hogy egy csoportban maradnak. Különleges ellátásra három cukorbeteg és nyolc ételallergiás kisgyermek szorul. Egészségügyi ellátásukat dietetikus nővér végzi. A Szent Korona úti óvodában az ellátottak létszáma 40 fő, ebből hatan szeptemberben megkezdik iskolai tanulmányaikat. A főváros több kerületében is van hasonló típusú ellátást nyújtó óvoda. Az átvevő óvoda a gyermekek ellátásához dietetikus orvost és védőnőt alkalmaz. A kerületi önkormányzat mint fenntartó az intézményrendszer részeként elhatározott óvoda-bezárás során beszerezte a törvény által arra feljogosított szervezetek véleményét. Az önkormányzat felajánlotta az óvoda alkalmazottainak, hogy őket is az átvevő óvodában helyezik el, a lehetőséget az óvónők a dajkák, illetve a dietetikus el is fogadta. A XV. kerületi polgármester ezév szeptemberében arról tájékoztatott, hogy az 1999/2000. nevelési év zökkenőmentesen, nyugodt körülmények között indult, Szent Korona úti óvodában gondozott gyermekek nevelése és diétás étkeztetése a befogadó óvodában biztosított. Az Ozmán téri óvoda által nyújtott tájékoztatás szerint a Bethesda Kórházból kapják a speciális ételeket, a gyerekek név szerint elkülönített és megjelölt ételhez jutnak, az eddigi ellátáshoz képest annyi a különbség, hogy nem az óvodában készítik az ételt.

Az ügy jogszabályi háttere

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.

1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról

102.§ (3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek (közösségnek), az iskolai diákönkormányzatnak, a nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén, illetve a nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén és magyarul nevelő és oktató nevelési-oktatási intézmény esetén - ha nem rendelkezik egyetértési joggal - a helyi kisebbségi önkormányzat, helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének, szakközépiskola és szakiskola esetén a fővárosi, megyei gazdasági kamara véleményét.

Az érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2.§ (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Amint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, a jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.

70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
Az 54/1996. (XI. 30.) AB határozat az Alkotmánybíróság a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogról a következőket fejtette ki:
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a Tv. alkotmányossága, illetőleg alkotmányellenessége egyedül az Alkotmány 70/D. §-ában foglaltak szerint nem bírálható el. Az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati - továbbá egyéb - szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam - egyebek között - egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg.
A 77/1995. (XII. 21.) AB határozat a következő irányadó megállapítást tartalmazza:
A törvényhozó szabadon dönt arról, hogy a többszektorú egészségügyi szolgáltatási rendszerben milyen módon alakítja ki az Alkotmány 70/D. §-ában megfogalmazott alapvető jog érvényesülésének garanciáit. 
Az 56/1995. (IX. 15.) AB határozat indoklása a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog garanciáját, az állami kötelezettségvállalást elemzi:
A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogosultságként meghatározott alkotmányi követelmény az államnak azt az alkotmányos kötelezettségét jelenti, hogy a nemzetgazdaság teherbíró képességéhez, az állam és a társadalom lehetőségeihez igazodva olyan gazdasági és jogi környezetet teremtsen, amely a legkedvezőbb feltételeket biztosítja a polgárok egészséges életmódjához és életviteléhez. E feltételeket konkretizálja egyebek között az Alkotmány 70/D. §-ának (2) bekezdésében írt rendelkezés, amely az állam kötelezettségévé teszi a megfelelő egészségügyi intézmények létesítését és az orvosi ellátás megszervezését. E rendelkezésekből azonban egyenesen nem következik az, hogy a fogorvosi, szanatóriumi stb. ellátásokat az állam a társadalombiztosítás keretében köteles a polgároknak nyújtani, illetőleg azok társadalombiztosítási fedezetéről köteles gondoskodni. Az Alkotmány 70/D. §-ából egyenesen nem következik a betegszállítások térítésmentessége sem.

A vizsgálat megállapításai 

Amint azt az OBH 3193/1997. számú ügy kapcsán már kifejtettük, az országgyűlési biztos a hatóságok tevékenysége, a hatályos magyar jogszabályok és az Alkotmány viszonyát vizsgálja,  ezért a fenti kérdés megválaszolása a hatályos jogi szabályozás jellegének tisztázása nélkül nem lehetséges. Az ügy jogszabályi hátterének tekinthető rendelkezések főleg eljárási jellegű szabályokat fogalmaznak meg az oktatási intézmények megszüntetésére, illetve átszervezésére vonatkozóan, a döntés érdemére vonatkozó szabályokat a jogalkotó úgy fogalmazta meg, hogy azok széles mérlegelési jogot biztosítanak  a döntéshozónak. Az ilyen jellegű szabályozás nyilván azon a megfontoláson nyugszik, hogy az oktatási intézmények fenntartásának jelentős anyagi vonzata van, ezért az átszervezésre (megszüntetésre) vonatkozó döntésnél racionális költségvetési szempontokat is figyelembe kell venni. E szempontok mérlegelése pedig esetről-esetre eltérő döntést eredményez, - figyelembe véve a helyi viszonyokat - így a jogalkotó a döntés érdemére vonatkozóan nem adhatott a mérlegelést kizáró szabályozást. Azok a szabályok tehát, amelyek az intézmény megszüntetésére, illetve átszervezésére vonatkoznak, a döntéshozó elé olyan korlátokat állítanak, amelyek a kiszámíthatóságot, a felkészülést szolgálják, vagyis végső soron a jogbiztonság tartalmi elemeiként funkcionálnak. Az előbbi megállapításokból az országgyűlési biztos vizsgálatára nézve az alábbi következtetések adódnak: A hatályos jogi szabályozás jellegének figyelembevétele mellett az országgyűlési biztos nem vizsgálhatta azokat a szempontokat, amelyeket az önkormányzat a döntés meghozatalánál mérlegelt, kizárólag a jogbiztonság elvét szolgálni hivatott eljárási jellegű rendelkezések betartását, illetve a döntés eredményét elemezhette.
A fent kifejtettek alapján két vizsgálatra alkalmas szempontot különítettem el: Az egyik az, hogy betartotta-e a XV. kerületi önkormányzat a vélemények beszerzésére vonatkozó kötelezettségét. A másik érdemi vizsgálatot igénylő esetleges sérelemnek pedig az a körülmény tűnt, hogy a speciális ellátást igénylő gyermekek esetleg ellátatlanul maradnak a főváros területén. 
Az első vizsgálati szemponttal összefüggésben megállapítottam, hogy a XV. kerületi önkormányzat nem okozott alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet a jogbiztonsággal összefüggésben,  hiszen betartotta azokat a jogszabályi rendelkezéseket, amelyek célja az érintettek véleményének döntéshozó elé tárása.
A TV2 hírműsorának azon megállapítását, mely szerint a megszüntetni kívánt óvoda az egyetlen speciális intézmény a fővárosban, nem találtam megalapozottnak. Azt a tényt sem találtam bizonyítottnak, hogy a gyermekeket a továbbiakban ellátó óvoda nem képes gondoskodni a speciális étkeztetésről. A beszerzett információk ennek éppen az ellenkezőjét bizonyították. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy az eljárás megindulására alapot adó sérelem nem áll fenn, ezért a további vizsgálatot nem tartottam szükségesnek.

Budapest, 1999. október 12.

Gönczöl Katalin