OBH 2045/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt
Tárgy: A közalapítvány működése

Az eljárás megindulása:
	A panaszos az Állástalanok, Hátrányos Helyzetűek Érdekvédelmi Szervezete nevében 1999-ben azért fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert a Nemzeti Gyermek és Ifjúsági Közalapítvány a pályázaton nyert összeget nem fizette ki számukra.
	A Napló 2000. április 12-i számából szereztem tudomást arról, hogy a Nemzeti Gyermek és Ifjúsági Közalapítvány által fenntartott három, fogyatékosok szakképzését biztosító intézmény működése veszélybe került, mert a közalapítvány kuratóriumának mandátuma lejárt, de az új kuratórium nem kezdte meg a tevékenységét, így a költségvetés a fogyatékosok szakképzését biztosító intézmények működési kiadásainak fedezetét nem folyósítja.
	A művelődéshez való jog, valamint a jogbiztonság sérelme lehetőségének gyanúja miatt megindított vizsgálatokat egyesítettem. A vizsgálat során megkerestem az Ifjúsági és Sportminisztériumot (ISM), valamint az Országos Foglalkoztatási Közalapítványt (OFA) az álláspontjuk közlésére, továbbá beszereztem az Állami Számvevőszéknek (ÁSZ) a Nemzeti Gyermek és Ifjúsági Közalapítvány (NGYIK) működésének pénzügyi-gazdasági ellenőrzéséről készített jelentését. 
	A beszerzett iratok alapján a következőket állapítottam meg:

A tényállás:
	A beszerzett - és az érintettek által nem vitatott - információk szerint a NGYIK kuratóriumának mandátuma 1999. december 31-én lejárt, de az új kuratórium működésének megkezdését az akadályozta, hogy a korábbi kuratóriumi elnök az új elnök megválasztását jogsértőnek tartva az alapítói jogokat gyakorló ISM döntését a Legfelsőbb Bíróság előtt keresettel megtámadta. A bíróság pedig még nem hozott döntést az ügyben. Az ÁSZ 2000. februárjában készült el a NGYIK működésének ellenőrzéséről készült jelentésével, melyben foglalkozott mindkét panaszban megjelölt problémával.
	Az ÁSZ jelentés feltárta, hogy a finanszírozás körüli problémák rendezését célzó tárcaközi egyeztetést nem folytatták le, és a fogyatékos tanulók rehabilitációját biztosító iskolák működtetésének feltételeire vonatkozó javaslat elkészítését előíró 2167/1999. (VII.8.) Korm. határozatot az érintettek határidőn (1999. augusztus 15) belül nem hajtották végre.
	Az Állástalanok, Hátrányos Helyzetűek Érdekvédelmi Szervezetének panasza ügyében az OFA -tól kapott tájékoztatás alapján azt állapítottam meg, hogy a NGYIK is jelentkezett a Országos Foglalkoztatási Közalapítvány által kiírt pályázatra, és lehetőséget kapott arra, hogy részt vegyen a "van már programod?" című program megvalósításában és szervezésében, és ahhoz 8 millió forint támogatást kapjon. A NGYIK vállalta, hogy 30-36 szervezet 1-1 tagja részére felkészítő tréninget szervez pályakezdő munkanélküli fiatalok pályázat írás oktatására.
	A NGYIK a pályázatot úgy írta ki, hogy a jelentkezők a tanfolyamon való részvételt maguk fizetik, és utólag kapják meg a támogatást. A panaszos szervezete a tanfolyam feltételeit teljesítette, de a szerződésben vállalt 400 ezer forintból csak 200 ezret kapott meg, azt is egy év késedelemmel. A pályázaton elnyert összeg másik felét a NGYIK fizetésképtelensége miatt a mai napig sem kapta meg.

Alkalmazott jogszabályok:

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
74/F. § (1) Az alapítvány működése felett az ügyészség a reá irányadó szabályok szerint törvényességi felügyeletet gyakorol.
(2) Ha az alapítvány működésének törvényessége másképp nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. A bíróság határidő kitűzésével kötelezi az alapítvány kezelőjét, hogy az alapítvány jogszabálynak megfelelő működését állítsa helyre. A határidő eredménytelen eltelte után a bíróság az alapítványt megszünteti.
74/G. § (1) A közalapítvány olyan alapítvány, amelyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. Törvény közalapítvány létrehozását kötelezővé teheti.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában közfeladatnak minősül az az állami vagy helyi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról - jogszabály alapján - az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. A közalapítvány létrehozása nem érinti az államnak, illetve az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1997. évi CLVI. törvény a közhasznú szervezetekről
2. § (1) Közhasznú szervezetté minősíthető a Magyarországon nyilvántartásba vett
a) társadalmi szervezet, kivéve a biztosító egyesületet és a politikai pártot, valamint a munkáltatói és a munkavállalói érdek-képviseleti szervezetet,
b) alapítvány,
c) közalapítvány,
d) közhasznú társaság,
e) köztestület, ha a létrehozásáról szóló törvény azt lehetővé teszi.
5. § Kiemelkedően közhasznú szervezet nyilvántartásba vételéhez a szervezet létesítő okiratának a 4. §-ban írtakon felül tartalmaznia kell, hogy a szervezet
a) közhasznú tevékenysége során olyan közfeladatot lát el, amelyről törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály rendelkezése szerint, valamely állami szervnek vagy a helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia, továbbá
11. § (1) A felügyelő szerv ellenőrzi a közhasznú szervezet működését és gazdálkodását. Ennek során a vezető tisztségviselőktől jelentést, a szervezet munkavállalóitól pedig tájékoztatást vagy felvilágosítást kérhet, továbbá a közhasznú szervezet könyveibe és irataiba betekinthet, azokat megvizsgálhatja.
(2) A felügyelő szerv tagja a közhasznú szervezet vezető szervének ülésén tanácskozási joggal részt vehet, illetve részt vesz, ha jogszabály vagy a létesítő okirat így rendelkezik.
(3) A felügyelő szerv köteles az intézkedésre jogosult vezető szervet tájékoztatni és annak összehívását kezdeményezni, ha arról szerez tudomást, hogy
a) a szervezet működése során olyan jogszabálysértés vagy a szervezet érdekeit egyébként súlyosan sértő esemény (mulasztás) történt, amelynek megszüntetése vagy következményeinek elhárítása, illetve enyhítése az intézkedésre jogosult vezető szerv döntését teszi szükségessé;
b) a vezető tisztségviselők felelősségét megalapozó tény merült fel.
(4) Az intézkedésre jogosult vezető szervet a felügyelő szerv indítványára - annak megtételétől számított harminc napon belül - össze kell hívni. E határidő eredménytelen eltelte esetén a vezető szerv összehívására a felügyelő szerv is jogosult.
(5) Ha az arra jogosult szerv a törvényes működés helyreállítása érdekében szükséges intézkedéseket nem teszi meg, a felügyelő szerv köteles haladéktalanul értesíteni a törvényességi felügyeletet ellátó szervet.
21. § A közhasznú szervezetek feletti adóellenőrzést a közhasznú szervezet székhelye szerint illetékes adóhatóság, a költségvetési támogatás felhasználásának ellenőrzését az Állami Számvevőszék, a törvényességi felügyeletet pedig - a közhasznú működés tekintetében - a reá irányadó szabályok szerint az ügyészség látja el.
26. § E törvény alkalmazásában közhasznú tevékenység: 
a társadalom és az egyén közös érdekeinek kielégítésére irányuló következő - a szervezet létesítő okiratában szereplő - cél szerinti tevékenységek:
1. egészségmegőrzés, betegség-megelőzés, gyógyító-, egészségügyi rehabilitációs tevékenység,
2. szociális tevékenység, családsegítés, időskorúak gondozása,
4. nevelés és oktatás, képességfejlesztés, ismeretterjesztés,
5. kulturális tevékenység,
10. gyermek- és ifjúságvédelem, gyermek- és ifjúsági érdekképviselet,
11. hátrányos helyzetű csoportok társadalmi esélyegyenlőségének elősegítése,
17. rehabilitációs foglalkoztatás,
18. munkaerőpiacon hátrányos helyzetű rétegek képzésének, foglalkoztatásának elősegítése és a kapcsolódó szolgáltatások,
27. § (1) Ez a törvény 1998. január 1-jén lép hatályba. A törvény hatálybalépésekor már nyilvántartásba vett azon szervezet, amely a 26. § c) pontjában említett valamely közhasznú tevékenység folytatására jött létre, és a közhasznúsági nyilvántartásba vételére kérelmét 1998. június 1-je előtt benyújtotta, 1998. január 1-jétől a 22. § (3) bekezdésében említett határozat jogerőre emelkedésének időpontjáig, illetve amíg kérelmét a bíróság el nem utasította a kérelemben megjelölt közhasznúsági fokozat szerinti jogállásúnak minősül.
(4) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a közhasznú szervezetekkel a közbeszerzésekről szóló törvény hatálya alá tartozó szolgáltatások végzésére irányuló szerződések létrehozására vonatkozó sajátos szabályait megállapítsa.

A vizsgálat megállapításai:
	A vizsgálatom megindításakor figyelembe vettem, hogy a közalapítvány tevékenységének ellenőrzésére a törvény előírása alapján az Állami Számvevőszék, az ügyészség és az alapító képviselője jogosult, de működését alapvetően a kuratóriuma határozza meg. 
	A vizsgálat folytatása mellett azért döntöttem, mert a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 5. § -a alapján megállapítható, hogy az a közalapítvány minősül kiemelkedően közhasznú szervezetnek, amely közhasznú tevékenysége során olyan közfeladatot lát el, amelyről törvény vagy törvény felhatalmazása alapján más jogszabály rendelkezése szerint valamely állami szervnek vagy a helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia. Eszerint a közalapítvány tevékenysége az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdésében meghatározott közszolgáltatást végző szerv tevékenységének tekinthető.
	A vizsgálatom tárgya azonban nem az Állami Számvevőszék által már elvégzett vizsgálat elemzése volt - arra nincs is felhatalmazásom, - hanem az 1997. évi CLVI. törvény 5. § -ában említett körülmény érvényesülésének vizsgálata, mely szerint a közalapítványnak törvény rendelkezése alapján valamely állami szervnek előírt feladat végrehajtásáról kell gondoskodnia. 
	A vizsgálatom során a következő kérdésekre kerestem választ:
•	az állam szervei eleget tettek-e a törvényben rájuk rótt feladatnak. 
•	a választott szervezet megfelelő -e a feladat végrehajtására; 
•	a szervezetet rendelkezett-e a feladat elvégzéséhez szükséges eszközökkel, szakértelemmel 
•	a közalapítvány tevékenységének ellenőrzési rendszere megfelelően működik-e,
•	a közalapítvány működésképtelenségének esetén az állami szervek hogyan gondoskodnak a törvényben rájuk rótt feladat végrehajtásáról ?
	A Közalapítvány alapító okiratát a kormány 2000. január 16-i hatállyal kívánta módosítani, de annak bejegyzése ellen a kuratórium korábbi elnöke beadványt nyújtott be, amelyet az eljáró bíró fellebbezésnek minősített, és felterjesztette az egész ügyet a Legfelsőbb Bíróságra.
	A Közalapítvány feladatkörét 1996-ban egy kormányhatározat kibővítette a fogyatékos gyermekek szakmai képzése intézményrendszerének kialakításával. A cél egy országos hálózat kialakítása, melynek első stádiumában három intézmény létrehozása volt a feladat, melyhez az alapító egyszeri pénzügyi támogatást is nyújtott. Az intézmények fenntartását úgy tervezték meg, hogy arra a 350 fős intézmények teljes feltöltöttsége esetén a "diákok" száma alapján járó normatíva elegendő. A létszám a tervezettnél lassabban töltődik fel, még jelenleg is csak kb. 75 %-os a kihasználtság, így a normatíva is csak ezzel arányosan jut el a fenntartóhoz. Feltehetően ez is közrehatott a kialakult pénzügyi hiányban, amely megakadályozta, hogy a közalapítvány egyéb forrásokra pályázzon.
	Az alapító okirat módosítását az indokolta, hogy az ÁSZ vizsgálat a struktúra megváltoztatását javasolta, és e javaslatot már több parlamenti bizottság is véleményezte. Az ISM nem tartja célszerűnek, hogy az ország három különböző pontján működő intézményt egy budapesti székhelyű közalapítvány irányítsa, ezért keresi annak lehetőségét, hogy a közalapítvány a feladat átadásáról a települési, vagy megyei önkormányzatokkal megállapodást kössön, és a számukra az ingatlanvagyon ingyenes használatát biztosítsa. 
	A közalapítvány alapítója a jogszabályok alapján őt terhelő közfeladat alól a közalapítvány létesítésével nem mentesülhet, ami egyben azt is jelenti, hogy a közalapítvány az alapító teljes feladat és hatáskörét nem veheti át, a közfeladat ellátásában csak közreműködhet (KK 38. számú állásfoglalás). 
	A jogszabályok alapján a közalapítvány működésképtelensége esetén az alapító képviselője köteles a feladat zavartalan ellátásáról gondoskodni. Annak módszerét a hatályos jogszabályok keretei között maga választja meg. Az ISM tájékoztatása szerint a Legfelsőbb Bíróság a közalapítvány új kuratóriumának bejegyzése ellen benyújtott fellebbezést elutasította, ezzel az új kuratórium 2000. július 6 -i hatállyal megkezdte munkáját, és a közalapítvány folytathatja törvényes működését.
	A vizsgálat megállapította, hogy az Ifjúsági és Sportminisztérium az intézmények működésének minimális feltételeit biztosító költségvetést a kuratórium működésképtelenségének idején a Nemzeti Gyermek és Ifjúsági Közalapítvány költségvetés előirányzatának terhére havi 13 millió forintot az intézmény vezetésének átutalt. Ezzel az volt a célja, hogy a közalapítvány megszüntetése elkerülhető legyen. Az intézmények fenntartásához, és működtetéséhez szükséges forrásokat azonban csökkentett mértékben és kezdetben késedelmesen juttatta el az intézményekhez, mellyel a fogyatékos fiatalok művelődéshez való alkotmányos joga időlegesen veszélybe került.
	A vizsgálatom elején feltett kérdéseimre csak részben kaptam választ, mert álláspontom szerint a közalapítványok tevékenységének ellenőrzése - annak ellenére, hogy állami feladatot lát el - nem folyamatos, és hiányoznak azok a jogszabályok, amelyek a közalapítványok tevékenységének részletes szabályait lennének hivatottak rendezni, egyenlőre nem született döntés arra vonatkozóan sem, hogy a Nemzeti Gyermek és Ifjúsági Közalapítvány korábbi kuratóriuma működésének idején aláírt kötelezettség-vállalásokat hogyan fogják teljesíteni. Továbbá nincs jogszabályban meghatározott gyakorlat arra vonatkozóan, hogy az időlegesen működésképtelen kuratórium feladatát az alapító, illetve képviselője milyen módon láthatja el.
	Megállapítottam, hogy a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 27. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján a Kormány a mai napig sem alkotta meg a közhasznú szervezetekkel a közbeszerzésekről szóló törvény hatálya alá tartozó szolgáltatások végzésére irányuló szerződések létrehozására vonatkozó sajátos szabályokat tartalmazó rendeletét, és ezzel a kérdésben jogbizonytalanságot idézett elő. 
	E mulasztással közvetve az állampolgárok művelődéshez való alkotmányos jogával kapcsolatban visszásságot okozott.

Ajánlás:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. § alapján felkérem a miniszterelnököt, hogy intézkedjen annak érdekében, hogy a kormány eleget tegyen az 1997. évi CLVI. törvény 27. § (4) bekezdésében foglalt rendeletalkotási kötelezettségének. 
	Kérem, hogy álláspontjáról 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 2000. július 28.

Gönczöl Katalin