OBH 1824/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
	A panaszosok (testvérek) azért fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezték a Bihardancsháza Község Önkormányzatának eljárását a szociális támogatásokkal kapcsolatos kérelmük ügyében.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz való jog megsértésének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
	A panaszosok az önkormányzathoz fordultak öregségi járadék megállapítása céljából, de mint előadták az önkormányzat azt csak akkor biztosítja, ha jelzálogjogot  jegyeztet be az  egyik panaszos tulajdonát képező ingatlanra. A panaszosok különböző okok miatt nem tudtak öregségi nyugdíjat szerezni. A gázt bevezették az ingatlanba, de nem tudják üzemeltetni, mert jövedelemmel nem rendelkeznek.
Az önkormányzat az első megkeresésre közölte, hogy H.V. panaszos korábban rendszeres szociális segélyben részesült. A szociális törvény módosítását követően ez a támogatási forma a panaszos esetében időskorúak járadékára változott. A panaszossal ismertették a feltételeket, melyet a panaszos nem fogadott el, és a személyes megbeszélésről  (1998. januárjában) távozott. Később  az önkormányzat H.V. panaszos részére az időskorúak járadékát  megállapította és ezzel egyidejűleg a panaszos ingatlanára a Püspökladányi Földhivatalban jelzálogjogot jegyeztetett be az önkormányzat javára. A panaszos az önkormányzat házipénztárában a járadékot nem vette át, mivel a jelzálogjog bejegyzését sérelmezte. Később, - mivel a panaszos a járadékot nem vette át - a polgármester intézkedett, hogy a földhivatal a jelzálogjogot törölje. Az önkormányzat körjegyzője azt is közölte, hogy a szóban forgó támogatási formánál a jelzálogjog bejegyzése kötelező. A testület úgy foglalt állást, hogy a panaszos biztosítani tudja megélhetését a megtakarított pénzéből, ezért a támogatást nem folyósították. A körjegyző annyit tett, hogy a falugondnok fokozott figyelmébe ajánlotta a panaszost. Végezetül közölte hogy az időskorú járadék megállapításának nincs akadálya, ha a panaszos a jelzálogjog bejegyzéshez hozzájárul.
H.K. (testvér) panaszost az önkormányzat 1998. január 29-én hallgatta meg, aki úgy nyilatkozott, hogy nem kéri az időskorúak járadékának megállapítását. A korábbi rendszeres szociális  segélyt az Ő esetében is megszüntették. 1998. január 1. napjától, tehát harmadik éve a panaszosok rendszeres jövedelemmel nem rendelkeznek.
A vizsgálat lezárása előtt ismételten megkerestem az önkormányzatot azzal a kérdéssel, hogy H.V. és H.K. ügyében a szociális törvény mely szakaszából vezették le azt a szabályozást, hogy a járadék összegére a földhivatalban jelzálogot jegyeztetnek be. A megkereséssel egyidőben a szociális és családügyi miniszter levelét csatoltam, mely rögzíti, hogy az önkormányzat a vizsgált esetben a jelzálogjog bejegyeztetésére nem jogosult. Választ kértem arra is, hogy ennek ismeretében mit kíván tenni az önkormányzat a két idős személy (77 és 81 évesek) ellátása érdekében. Egyidejűleg felhívtam a Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét a helyi rendelettel kapcsolatos törvényességi vizsgálat soron kívüli lefolytatására.

1. A polgármester válaszában közölte, hogy a testvérpár 1998. január 1-től a megélhetést biztosító rendszeres ellátásban nem részesül. H. K. panaszos a nyugati hadifogságban töltött idő után havi 605 Ft összeget kap. A panaszosok karácsonyi ünnepek alkalmából 1800-2000 Ft-os csomagban részesültek az önkormányzattól. H.K. esetében az önkormányzat kezdeményezte a nyugdíjfolyósítónál a nyugdíj megállapítását, de a szolgálati idő erre nem volt elegendő. A szociális és családügyi miniszter levelében foglaltak ismeretében meggyőzik a két idős személyt az ellátás igénybevételére. A helyi rendeletben jelzálogjog bejegyzéséről nem rendelkeztek, ezt a határozat meghozatalakor írták elő.

2. A törvényességi vizsgálatot a közigazgatási hivatal lefolytatta. Álláspontja szerint az önkormányzat tévesen értelmezte a hagyatéki teher bejelentésére irányuló kötelezettségét és törvénysértő döntést hozott azáltal, hogy követelésének biztosítékaként jelzálogjog bejegyzését kérte az ingatlannyilvántartásba. A polgármester által kiadott jogszabálysértő határozat ellenére a földhivatal jelzálogjogot jegyzett be anélkül, hogy vizsgálta volna azt, hogy a határozat igazolja-e a bejegyzés tárgyát képező jogot.
A hivatalvezető megállapította, hogy az önkormányzat törvénysértő rendelkezésének következtében az időskorú személyek - annak ellenére, hogy a járadék megállapításához a jogosultsági feltételekkel rendelkeznek - ellátatlanul maradtak. A határozatnak a jelzálogjog bejegyzésére irányuló rendelkezése törvénysértő, mert a szociális ellátás címén juttatott támogatás visszafizetésének biztosítékaként jelzálogjog nem alapítható. A szociális törvény arra ad felhatalmazást az önkormányzatnak, hogy a hagyaték megnyílását követően hagyatéki hitelezőként lépjen fel és érvényesítse követelését az örökösökkel szemben a folyósított támogatás összegéig. A bejelentés tényéről szóló rendelkezés igénybejelentés, a támogatás visszafizetésének biztosítékaként. A hivatalvezető azt is közölte, hogy a panaszosok ügyében hozott határozatok törvényességi ellenőrzésére nem kerülhetett sor, mivel az önkormányzati törvény  értelmében a törvényességi ellenőrzési jogkörük nem terjed ki az önkormányzati hatósági  eljárásokra.  A polgármester - átruházott hatáskörben kiadott - határozatainak törvényességi ellenőrzésére azért sem  kerülhetett sor, mert az ügyfelek nem éltek fellebbezéssel, így a képviselő-testület ügyükben döntést nem hozott. A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozatának felülvizsgálatát  jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni, mivel a bírósági felülvizsgálat lehetőségét a törvény a képviselő-testület határozatával szemben biztosítja. A hivatalvezető álláspontja szerint az a tény, hogy az ügyfél valamilyen ok miatt nem él a törvényben biztosított jogorvoslati lehetőséggel, nem indokolja, hogy az önkormányzat jogellenes állapotot tartson fenn. Az időskorúk járadéka a megélhetést biztosító jövedelemmel nem rendelkező időskorúk részére nyújt támogatást. A szociális törvény alapján a települési önkormányzat a szociális alapellátás keretében időskorúak járadékában részesíti azt a 62 életévét, illetőleg a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltő személyt, akinek nincs rendszeres jövedelme.
Az iratok tanulmányozása  során a hivatalvezető megállapította, hogy a testvérpár jövedelemmel nem rendelkezik, a támogatás megállapításához a jogosultsági feltételekkel már 1998. január 1-jén is rendelkeztek. Az ellátási  kötelezettségre tekintettel a hivatalvezető indokoltnak tarja, hogy az önkormányzat vizsgálja felül döntését, és az időskorúak járadékát 1998. január 1-jétől H.V. és H.K. részére állapítsa meg, ezzel a jogellenes állapotot szüntesse meg. Végezetül közölte, hogy hatáskör hiányában a jogszerű eljárás érdekében utasításra nincs lehetősége, ezért erre levélben felhívta a polgármester figyelmét, kérve, hogy a panaszosok szociális ellátása érdekében intézkedjen. 

Az ügy jogszabályi háttere

1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
Szociális rászorultságtól függő pénzbeli ellátások
32/A. § A települési önkormányzat az időskorúak járadékában részesülő személy esetében bejelenti, a rendszeres szociális segélyben részesülő személy esetében - az önkormányzat rendeletében meghatározott esetekben - bejelenti hagyatéki teherként a folyósított járadék, illetőleg segély összegét a területileg illetékes közjegyzőnél. A bejelentés tényéről a járadék, illetőleg a segély megállapításáról szóló határozatban rendelkezni kell.
Időskorúak járadéka
32/B. § (1) Az időskorúak járadéka a megélhetést biztosító jövedelemmel nem rendelkező időskorú személyek részére nyújtott támogatás. A települési önkormányzat időskorúak járadékában részesíti azt a 62. életévét, illetőleg a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltött személyt, akinek
a) havi jövedelme, valamint
b) saját és vele együtt lakó házastársa, élettársa jövedelme alapján számított egy főre jutó havi jövedelme
nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80%-át, egyedülálló esetén 95%-át.
(2) Az (1) bekezdésben megjelölt reá irányadó nyugdíjkorhatár alatt a Tny. 7. § (4)-(5) bekezdésében szabályozott nyugdíjkorhatárt kell érteni.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.
(2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.
(3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.
98. § (1) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény "Belügyminisztérium" fejezetében, elkülönítetten biztosítja.
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
(4) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre - az (5) bekezdésben foglalt kivétellel - azokra a helyi önkormányzat, helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat, illetve szerveik által hozott határozatokra, amelyek alapján
a) munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának,
b) külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
	A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzat  rendelete helyesen szabályozta az időskorúak járadéka megállapításának feltételeit. A rendelet és annak alapjául szolgáló törvényi felhatalmazással szemben helytelen gyakorlatot folytatott az önkormányzat, amikor a panaszosok tiltakozása ellenére jelzálogjogot jegyeztetett be az ingatlantulajdonnal rendelkező panaszos ingatlanára.  A törvénysértő  állapothoz a földhivatal is hozzájárult. A jelzálogjog törlése nem a földhivatal felismerésén alapult, azt ugyanis az önkormányzat kezdeményezte, tekintve, hogy az ingatlantulajdonos H.V. panaszos részére járadékot nem folyósítottak.
A Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője felkérésemre a vizsgálatot mindenre kiterjedően lefolytatta, részletes megállapításokat, javaslatokat és intézkedéseket tett. 
Az Alkotmánybíróság a 31/1996. (VII. 3.) AB határozata kimondta: "...Az említett rendelkezések összevetésével megállapítható, hogy az önkormányzat nem jogosult arra, hogy zálogjog keletkeztetését rendeletében előírja. Ilyen felhatalmazást ugyanis törvényi előírás nem tartalmaz, a Ptk. 685. § a) pontja pedig a 259. §-t nem említi azok között a rendelkezések között, amelyek tekintetében az önkormányzati rendelet általános értelemben is jogszabálynak minősül..."
	A közigazgatási hivatal vizsgálata alapján megállapítottam, hogy az ellátási kötelezettség elmaradásával és a tulajdonjog indokolatlan korlátozásával az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz és a tulajdonhoz való joggal összefüggésben az önkormányzat döntése és a földhivatal eljárása alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okozott.
	A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa 1999-ben Borsod-Abaúj-Zemplén megyei települést érintően vizsgálatot folytatott a rendszeres szociális segély folyósításával kapcsolatos egyes önkormányzati gyakorlattal összefüggésben. Az indítványtevő a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédő Iroda volt. A kisebbségi biztos kifejtette, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (továbbiakban: Szt.) nem tartalmaz előírást arra vonatkozóan, hogy az önkormányzat a segélyezett halála, tehát az öröklés megnyílta előtt jogosult jelzálogjogot bejegyeztetni a rendszeres szociális segélyben részesülő személy ingatlan tulajdonára. A kisebbségi biztos ajánlására az érintett település törvényességi felügyeletét ellátó megyei közigazgatási hivatal intézkedett a rendelet módosításáról. Ebben az időben az időskorúak járadéka még nem szerepelt a támogatási formák között. A kisebbségi biztos vizsgálatát követően felkértem a közigazgatási hivatalok vezetőit, hogy tekintsék át a megye településein a hatályos helyi rendeleteket, mivel szeretnék országos áttekintést kapni arról, hogy melyik településen alkalmazzák a törvényellenes gyakorlatot. A földhivatali  jelzálogjog bejegyzést tartalmazó esetekben az országos vizsgálat lezárásával - az önkormányzatokat érintő kezdeményezéssel egyidőben - teszek ajánlást a  bejegyzések törlése érdekében.

Kezdemény ezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1)  bekezdése alapján felkérem Bihardancsháza Község Önkormányzatának Képviselő-testületét, illetve átruházott hatáskörben a polgármestert, hogy az önkormányzat ellátási kötelezettségére tekintettel - és nem a panaszosok hozzájárulásától függően -   vizsgálja felül döntését, és az időskorúak járadékát mindkét panaszos részére állapítsa meg.
	Kérem az önkormányzat képviseletében eljáró polgármestert, hogy a kezdeményezésben foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról és intézkedéséről  30 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 2000. október 10.

Gönczöl Katalin