OBH 1602/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy: Miskolc Mész u. 1. sz. alatti 45.
számú Általános Iskola megszüntetése

Az eljárás megindulása

A Miskolc, Mész u. 1. sz. alatti 45. számú Általános Iskola tanulói, és szülői közössége, és iskolaszéke fordult panasszal az országgyűlési biztoshoz az iskolájuknak a 23. számú Szeretet u. 5. szám alatti Általános Iskola épületébe történő összevonásával kapcsolatban. 

Az ügyben az Alkotmány 70/F. § -ban biztosított művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot indítottam, és a vizsgálat során megkerestem az önkormányzat polgármesterét és a közigazgatási hivatalt, a beszerzett információk alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A tényállás

A miskolci önkormányzat a városi oktatási intézményrendszer átalakítására már több kísérletet tett, melynek során 1997-ben a Gárdonyi Géza (23. számú) Általános Iskolát (Miskolc, Szeretet u. 5.) gazdaságilag integrálta a Miskolc, Mész u. 1. sz. alatti 45. számú Általános Iskolába. Ettől kezdve egy iskolában, azonos oktatási program alapján, de két épületben folyt a munka. A gyermeklétszám fokozatos csökkenése miatt az önkormányzat kidolgozott egy tervet az intézmény egy épületben, a Szeretet u. 5. szám alatti Általános Iskolában történő összevonására. A döntés előtt 1999. február 16-án a nevelőtestületet, a közalkalmazotti tanácsot, a szakszervezet tagjait, a szülőket és a tanulókat tájékoztatták. A Közgyűlés március 4-én az előterjesztést határozatával elfogadta.

A 45. számú Általános Iskola Szülői Szervezete tiltakozott az - álláspontjuk szerint - gyermekek jogait, tanulmányi fejlődésüket csorbító intézkedés ellen, mert míg a Mész utcai épület 14 éve épült, és magas színvonalú oktatást tesz lehetővé, addig a Szeretet u. 5. szám alatti iskolaépület a század elején épült, és a felújítása 150-200 millió forintot igényelne. Az önkormányzat azonban a felújítás helyett csak tisztasági festésre 5,6 millió forintot szánt, és csak a tiltakozásra emelte meg az összeget 23 millió forintra, de még ez az összeg is csak "felületi kezelést" tesz lehetővé.

Kifogásolta a diákönkormányzat, hogy az önkormányzat a döntésnél nem vette figyelembe a gyermekek mindenekfelett álló érdekeit, nem biztosította számukra a döntés előkészítésének szakaszában a véleménynyilvánítás lehetőségét, és nem garantálja a biztonsághoz, és egészséghez való jogukat.

Az összevonás ilyen módját ésszerűtlennek, és indokolatlannak tartják, és úgy vélik, hogy azt valójában a Mész utcai épületnek a tervezett egészségügyi főiskola részére történő ingyenes átadása indokolja. 

A döntést követően a Szülői Szervezet különböző fórumokon kérte a határozat felülvizsgálatát, kérte továbbá helyi népszavazás kezdeményezésére vonatkozó aláírásgyűjtő ív hitelesítését, a jegyző azonban azt megtagadta. A Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság a közigazgatási határozat felülvizsgálatára vonatkozó keresetét elutasította, a Miskolc Városi Bíróság pedig az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadását nem találta jogsértőnek.

Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal a Közgyűlés határozatát megvizsgálta, és törvénysértést nem állapított meg.

A vizsgálat jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya

44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,

70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.  (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) 

88. § (6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét.

(13) Ha a nevelési-oktatási intézmény jogutódlással szűnik meg, a megszűnés nem érinti a gyermek tanulói jogviszonyát. Abban az esetben, ha a szülő nem akarja a jogutód nevelési-oktatási intézménybe járatni gyermekét, továbbá, ha a nevelési-oktatási intézmény jogutód nélkül szűnik meg, a helyi önkormányzat a (6)-(7) bekezdésben foglaltak figyelembevételével megjelöli azt a nevelési-oktatási intézményt, amelybe a szülő - a nevelési-oktatási intézmény megszűnése előtt - kérheti gyermeke átvételét. A megjelölt nevelési-oktatási intézmény vezetője a gyermek, tanuló felvételét csak helyhiány miatt tagadhatja meg.

102. § (3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak  a véleményét.

121. § (1) E törvény alkalmazásában
3. aránytalan teher: ha a gyermek, tanuló az óvodai nevelést, iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költségnövekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát (pl. a változás miatt a nevelési-oktatási intézmény eléréséhez szükséges időtartam jelentősen megnövekszik; a nevelési-oktatási intézményt csak tömegközlekedési eszközzel, többszöri átszállással lehet megközelíteni);
20. megfelelő színvonalon való további gondoskodás: ha az új feltételek között folyó óvodai nevelés, iskolai oktatás, kollégiumi nevelés személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabványoknak, a közoktatási törvény 1. és 3. számú mellékletében meghatározott előírásoknak, s továbbra is biztosítottak a meglévő pedagógiai szolgáltatások (pl. a nemzeti vagy etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a nyelvi környezetben; nem szűnik meg tagozatos oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása) igénybevétele;

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálatom megindításakor figyelembe vettem, hogy az önkormányzat a költségvetését a törvényes kertek között szabadon határozza meg, és mint fenntartó nagyfokú önállósággal bír az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. Döntéseit a csökkenő gyermeklétszám miatt összességében alacsony kihasználtságú intézmények gazdaságtalan működése indokolja. Mégis a vizsgálat folytatása mellett döntöttem, mert felmerült annak a lehetősége, hogy az önkormányzat a garanciális jellegű eljárási szabályokat nem tartotta be.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (továbbiakban Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzatnak a helyi közszolgáltatások körében - többek között -  gondoskodnia kell az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, a gyermek és ifjúsági feladatokról; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatásáról; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosításáról.

Az Ötv. az Alkotmányban deklarált önkormányzati önállóság elve alapján határozza meg az önkormányzatok jogait és feladatait. Ennek alapján az önkormányzat döntése kizárólag törvényességi, és alkotmányossági okból vizsgálható felül. Az önkormányzatnak, a település egésze érdekében kell a gazdálkodását alakítani, e körben a törvény csak a kötelezően ellátandó feladatait határozza meg, annak mikéntjét a település lakossága által választott közgyűlés a törvényes kereteken belül szabadon határozza meg. Az önkormányzat gazdálkodását célszerűségi szempontból felülbírálni egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga.

A törvényességi ellenőrzés keretében a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal felülvizsgálta a közgyűlés határozatát. Megállapította, hogy az önkormányzat a kérdést véglegesen rendező határozatainak meghozatala előtt intézkedett a Köot. szabályainak megfelelően az érintettek véleményének kikéréséről valamennyi kérdésben, amelyben a törvény szerint e jogukat gyakorolhatják, azaz kikérte az érintettek véleményét a intézmény átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, költségvetésének meghatározásával és módosításával kapcsolatban.

A Köot. 88. § (6) bek. a döntési önállóságot úgy korlátozza, hogy az önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az ott folyó oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. 
Az adott ügyben az önkormányzat nem közoktatási intézményét, csak annak egyik tagiskoláját szüntette meg, de az egyes szolgáltatás ellátását ez esetben is köteles azonos minőséggel biztosítani. A Köot. értelmező rendelkezései szerint aránytalan tehernek minősül, ha a tanuló az iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költség növekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát. A megfelelő színvonalon való további gondoskodást az jelenti, ha az új feltételek között folyó iskolai oktatás személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabályoknak, s továbbra is biztosított a meglévő pedagógiai szolgáltatások igénybe vételének lehetősége.

A Köot. 3. számú melléklete meghatározza az osztályok szervezésének módját: 1. Az iskolai osztályokat oly módon kell megszervezni, hogy az iskolai osztályba felvett tanulók száma ne lépje túl a maximális létszámot. (A maximális létszám az 1-6. évfolyamon 26 fő, a 7-10. évfolyamon pedig 33 fő.)
7. Az iskolai osztályokra megállapított maximális létszámot legfeljebb 20 %-kal át lehet lépni a tanítási év indításánál, ha az iskolában az adott évfolyamon csak egy iskolai osztály indul; továbbá a tanítási év során abban az esetben, ha új gyermek, tanuló átvétele miatt indokolt.

Az önkormányzat a régi épület felújítására 30 millió forintot különített el, és az a kifogásolt hibák túlnyomó többségének javítására elegendő. A tisztasági festésen felül 1999. VIII. 10-ig elvégzendő munkák között szerepel az elhasználódott műszaki állapotú padlóburkolatok, nyílászárók cseréje, vizesblokk kialakítás I. üteme, az elektromos rendszer és a fűtésrendszer korszerűsítése, riasztórendszer kiépítése, szaktantermek (természettudományi, technikai, számítástechnikai) kialakítása, a homlokzati károsodások megszüntetése, részleges helyreállítása. Rendelkezik továbbá a beépített tetőtér teljes helyreállításáról.

Az 1998/99-es tanévben a 45. sz. iskola épületben 15 tanulócsoportban 283 tanuló, a Szeretet  utcai épületben pedig 9 csoportban 169 gyermek tanult. A végzősök és az elsősök számára is tekintettel az 1999/2000-es tanévben a mintegy 420 tanuló számára 19 csoport alakítható ki. A csoportok elhelyezése megoldható, melyek átlaglétszáma 22,1 fő.

Nem állapítható meg az a feltételezés, hogy az új épület kiürítését kizárólag az a cél indokolta volna, hogy az csak így adható át ideiglenesen a tervezett főiskola részére, mivel az átadás nem oka, csak következménye a tanulók létszámcsökkenése miatt indokolt kiürítésnek. Az épületnek az oktatási ágazatban való megtartása olyan döntés amely - egy esetleges demográfiai változás esetén - annak újrahasznosítását is lehetővé teszi.

Az összevont iskola tanulóinak egy épületbe költöztetése fentiek alapján nem okoz aránytalanul súlyos terhet a gyermekeknek, mert a két épület közötti távolság gyalogosan is megtehető. Az iskola a korábbi pedagógiai programját folytathatja, és a meglévő pedagógiai szolgáltatások igénybe vételének lehetőségét semmi nem gátolja. Az épület egészségre ártalmas voltát a helyreállítást követően semmi nem támasztja alá.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bek. szerint: "az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."

Az önkormányzat közszolgáltatási tevékenysége során hozott határozatait a Borsod-Abaúj-Zemplén  Megyei Közigazgatási Hivatal törvényességi felügyeleti jogkörében megvizsgálta, így az érintettek a jogorvoslati jogukkal élhettek, így a törvényesség kérdésében felülvizsgálat megtörtént, ezért ebben a körben az országgyűlési biztos eljárási hatásköre kizárt. 

A művelődéshez való jog az alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását - helyi szinten - az önkormányzatok közreműködésével valósítja meg azáltal, hogy biztosítja - többek között - az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. 

A szabad iskolaválasztás jogát nem lehet kiterjesztően értelmezni, és - álláspontom szerint- az nem biztosítja a gyermekeknek és szüleiknek azt a jogot, hogy a művelődéshez való alapjogra hivatkozással az ingyenes és kötelező általános iskola biztosításának sérelme nélkül, valamely intézmény változatlanul hagyását követeljék, ha azt a fenntartó megszüntetésre jelölte ki.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szabályai alapján az érdekeltek jogszerűen igénylik, hogy a fenntartó a döntése előtt kérje ki az érdekképviseleti szerveik véleményét az átszervezés módjáról, de a kérdésben végső soron az önkormányzat képviselőtestülete, közgyűlése jogosult a döntés meghozatalára. Az ügyben a rendelkezésemre bocsátott dokumentumokból megállapítottam, hogy az önkormányzat a döntése előtt lehetőséget biztosított az érintett panaszosoknak a véleményük kifejtésére. A hatályos jogszabály viszont egyetlen érdekeltnek sem biztosít vétójogot, érveinek figyelmen kívül hagyása miatt.

A panaszosok által rendelkezésemre bocsátott iratok, az önkormányzat polgármestere, és a megyei közigazgatási hivatal vezetője által adott tájékoztatás alapján lefolytatott vizsgálat eredményeként megállapítottam, hogy az Obtv. -ben megjelölt, az országgyűlési biztos intézkedését igénylő alkotmányban biztosított alapjog sérelmére nem került sor, ezért a vizsgálatot alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában megszüntetem.

Budapest, 1999. augusztus 16.

Gönczöl Katalin