OBH 1556/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kovács Zsolt

Az eljárás megindulása

A tiszafüredi Széchenyi István Általános Iskola szülői közössége, és iskolaszéke fordult panasszal az országgyűlési biztoshoz az iskolájuk és a Hámori András Műszak Szakközépiskola és Szakképző Intézet tervezett összevonásával kapcsolatban.

Az ügyben az Alkotmány 70/F. § -ban biztosított művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot indítottam, és a vizsgálat során megkerestem az önkormányzat polgármesterét, és a megyei közigazgatási hivatal vezetőjét. A beszerzett információk alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A tényállás

A tiszafüredi önkormányzat a városi oktatási intézményrendszer átalakítására már több variációban dolgozott ki tervezeteket, és azokat vitaindító anyagként közreadta. A "kék levél" néven elhíresült tájékoztató szerint az intézményrendszer átalakítására négy féle "a", "b", "c", és "d" variációra mondtak véleményt az érintett intézmények alkalmazotti közösségei, iskolaszékei, iskolai szülői szervezetei, és diákönkormányzatai.

A képviselő-testület a  4/1999. (II. 9.) számú határozatával indította el azt a folyamatot, amely a városi oktatási intézményrendszer átalakítását tűzte ki célul, majd a kérdést folyamatosan tárgyalta a 183/ 1999. (V. 25.) számú határozat meghozataláig. E határozatokkal véglegesen döntött a városi intézményrendszer átalakításáról, annak módjáról.

A 4/1999. (II.9.) számú első határozat az átalakítás koncepciójának meghatározásakor azonban nem a négy variáció egyikét, hanem egy - a testület ülésén előterjesztett - ötödik, "e" variációt fogadott el.

Erről az elképzelésről az érintettek nem fejthették ki előzetesen a véleményüket, és ahhoz az egyéb szakmai szervezetek álláspontját sem szerezték be, ezért a polgármester élve az Ötv.-ben biztosított jogával a kérdés újratárgyalását kérte a képviselő-testülettől. A testület az eredeti döntését fenntartva hozta meg újabb határozatát. Az  "e" variáció a Széchenyi István Általános Iskola megszüntetését tartalmazta.

A döntést követően különböző fórumokon vitatták meg az elképzelést, és a 183/1999. (V.25.)
számú határozatával az önkormányzat úgy döntött, hogy a Széchenyi István Általános Iskola tanulói a Hámori András Műszak Szakközépiskola és Szakképző Intézettel összevont többcélú intézményben, de változatlan épületben, és szakmai önállóságuk megőrzése mellett a 2.-8. évfolyamon kifutó rendszerben tanulnak tovább.

A határozat ezúttal is tartalmazott olyan pontokat, amelyekre vonatkozóan a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) előírja az érdekeltek véleményének előzetes kikérését. Ilyen például, hogy a Hámori András Műszak Szakközépiskola és Szakképző Intézet feladatának bővítése ügyében a Szakközépiskola alkalmazotti közösségei, iskolaszékei, iskolai szülői szervezetei, és diákönkormányzatai nem fejtették ki véleményüket.

A beadvány vizsgálata során a tudomásomra jutott, hogy a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője a tiszafüredi önkormányzatnak a város oktatási intézményrendszerének átalakítására vonatkozó határozatait törvényességi felügyeleti jogkörében megvizsgálta, és több hiányosságot állapított meg.

A vizsgálat jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya

44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,

70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.  (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) 

66. § (2) Az általános iskola - beleértve a kijelölt iskolát is - köteles felvenni, átvenni azt a tanköteles tanulót, akinek lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye a körzetében található (kötelező felvételt biztosító iskola). 

88. § (1) A megyei önkormányzat a megye területén működő helyi önkormányzatok véleményének kikérésével és közreműködésével - a közoktatási feladatok megszervezéséhez szükséges önkormányzati döntés előkészítését szolgáló - feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési tervet készít. A fejlesztési terv készítésénél a megyei statisztikai hivatal, munkaügyi központ a területi gazdasági kamara, a megyei szülői és diákszervezet, a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartók, a megyei szintű pedagógus szakszervezet véleményét ki kell kérni.

(6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét.
(13) Ha a nevelési-oktatási intézmény jogutódlással szűnik meg, a megszűnés nem érinti a gyermek tanulói jogviszonyát. Abban az esetben, ha a szülő nem akarja a jogutód nevelési-oktatási intézménybe járatni gyermekét, továbbá, ha a nevelési-oktatási intézmény jogutód nélkül szűnik meg, a helyi önkormányzat a (6)-(7) bekezdésben foglaltak figyelembevételével megjelöli azt a nevelési-oktatási intézményt, amelybe a szülő - a nevelési-oktatási intézmény megszűnése előtt - kérheti gyermeke átvételét. A megjelölt nevelési-oktatási intézmény vezetője a gyermek, tanuló felvételét csak helyhiány miatt tagadhatja meg.

90. § (1) A közoktatási intézményt fenntartó önkormányzat meghatározza azt a működési (felvételi) körzetet, amelyben élő tanulók felvételét, átvételét az iskola nem tagadhatja meg.

102. § (3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak  a véleményét.

121. § (1) E törvény alkalmazásában
3. aránytalan teher: ha a gyermek, tanuló az óvodai nevelést, iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költségnövekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát (pl. a változás miatt a nevelési-oktatási intézmény eléréséhez szükséges időtartam jelentősen megnövekszik; a nevelési-oktatási intézményt csak tömegközlekedési eszközzel, többszöri átszállással lehet megközelíteni);
20. megfelelő színvonalon való további gondoskodás: ha az új feltételek között folyó óvodai nevelés, iskolai oktatás, kollégiumi nevelés személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabványoknak, a közoktatási törvény 1. és 3. számú mellékletében meghatározott előírásoknak, s továbbra is biztosítottak a meglévő pedagógiai szolgáltatások (pl. a nemzeti vagy etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a nyelvi környezetben; nem szűnik meg tagozatos oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása) igénybevétele;

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálatom megindításakor figyelembe vettem, hogy az önkormányzat a költségvetését a törvényes kertek között szabadon határozza meg, és mint fenntartó nagyfokú önállósággal bír az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. Döntéseit a csökkenő gyermeklétszám miatt összességében alacsony kihasználtságú intézmények gazdaságtalan működése indokolja. Mégis a vizsgálat folytatása mellett döntöttem, mert felmerült annak a lehetősége, hogy az önkormányzat a garanciális jellegű eljárási szabályokat nem tartotta be.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (továbbiakban Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzatnak a helyi közszolgáltatások körében - többek között -  gondoskodnia kell az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, a gyermek és ifjúsági feladatokról; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatásáról; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosításáról.

Az Ötv. az Alkotmányban deklarált önkormányzati önállóság elve alapján határozza meg az önkormányzatok jogait és feladatait. Ennek alapján az önkormányzat döntése kizárólag törvényességi, és alkotmányossági okból vizsgálható felül. Az önkormányzatnak, a település egésze érdekében kell a gazdálkodását alakítani, e körben a törvény csak a kötelezően ellátandó feladatait határozza meg, annak mikéntjét a település lakossága által választott képviselőtestület (közgyűlés) a törvényes kereteken belül szabadon határozza meg.

Az önkormányzat gazdálkodását célszerűségi szempontból felülbírálni egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga.

A törvényességi ellenőrzés keretében a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal felülvizsgálta a képviselő-testületnek a Széchenyi István Általános Iskola és a Hámori András Műszak Szakközépiskola és Szakképző Intézet összevonásáról hozott határozatait. Megállapította, hogy az önkormányzat a kérdést véglegesen rendező határozatainak meghozatala előtt nem intézkedett a Köot. szabályainak megfelelően az érintettek véleményének kikéréséről valamennyi kérdésben, amelyben a törvény szerint e jogukat gyakorolhatják, azaz nem kérte ki az érintettek véleményét a feladatok megváltozásával, és a költségvetés módosításával kapcsolatban, továbbá nem kérte ki a megyei gazdasági kamara, valamint a megyei önkormányzat közgyűlésének véleményét, hanem ez utóbbi helyett csak a megyei főjegyző álláspontját szerezték be. 

A felvetett törvényességi kifogások rendezésére a közigazgatási hivatal felszólította az önkormányzat képviselő-testületét, hogy 1999. VII. 31-ig ismételten tárgyalja meg a kérdést, és hozza meg a jogszabályoknak megfelelő határozatait.

A Köot. 88. § (6) bekezdésében a helyi önkormányzat döntési önállóságát annyiban korlátozza, hogy a közoktatási intézményét akkor szüntetheti meg, ha az ott folyó oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. 

A Köot. értelmező rendelkezései szerint aránytalan tehernek minősül, ha a gyermek, tanuló az iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költség növekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát. A megfelelő színvonalon való további gondoskodást az jelenti, ha az új feltételek között folyó iskolai oktatás személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabályoknak, s továbbra is biztosított a meglévő pedagógiai szolgáltatások igénybe vételének lehetősége. (pl. a nemzeti vagy etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a nyelvi környezetben; nem szűnik meg tagozatos oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása)

A Köot. 3. számú melléklete meghatározza az osztályok szervezésének módját:
1. Az óvodai csoportokat, iskolai osztályokat oly módon kell megszervezni, hogy az óvodai csoportba, iskolai osztályba felvett gyermekek, tanulók száma ne lépje túl - kivéve a 7-8. pontban meghatározott eseteket - a maximális létszámot. (A maximális létszám az 1-6. évfolyamon 26 fő, a 7-10. évfolyamon pedig 33 fő.)

7. Az iskolai osztályokra megállapított maximális létszámot legfeljebb húsz százalékkal át lehet lépni a nevelési év, illetőleg a tanítási év indításánál, ha az iskolában az adott évfolyamon csak egy iskolai osztály indul; továbbá a nevelési év, tanítási év során abban az esetben, ha új gyermek, tanuló átvétele miatt indokolt.
Az iskola-összevonás a fentiek alapján nem okoz aránytalanul súlyos terhet a gyermekeknek, mert a korábbi épületben tanulnak továbbra is. A meglévő pedagógiai szolgáltatások igénybe vételének lehetőségét az biztosítja, hogy az önkormányzat határozata az általános iskola szakmai önállóságát deklarálta, és annak alapján a korábbi pedagógiai programját folytathatja.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdése szerint: "az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."

Az önkormányzat közszolgáltatási tevékenysége során hozott határozatait a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal törvényességi felügyeleti jogkörében megvizsgálta, és a megállapított hiányosságok pótlására szólította fel az önkormányzatot, így az érintettek a jogorvoslati jogukkal élhettek, így a törvényesség kérdésében felülvizsgálat megtörtént, ezért ebben a körben az országgyűlési biztos eljárási hatásköre kizárt. 

A művelődéshez való jog az alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását - helyi szinten - az önkormányzatok közreműködésével valósítja meg azáltal, hogy biztosítja - többek között - az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. 

A szabad iskolaválasztás jogát nem lehet kiterjesztően értelmezni, és -álláspontom szerint- az nem biztosítja a gyermekeknek és szüleiknek azt a jogot, hogy a művelődéshez való alapjogra hivatkozással az ingyenes és kötelező általános iskola biztosításának sérelme nélkül, valamely intézmény változatlanul hagyását követeljék, ha azt a fenntartó megszüntetésre jelölte ki.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény szabályai alapján az érdekeltek jogszerűen igénylik, hogy a fenntartó a döntése előtt kérje ki az érdekképviseleti szerveik véleményét az átszervezés módjáról, de a kérdésben végső soron az önkormányzat képviselőtestülete, közgyűlése jogosult a döntés meghozatalára. 

Az ügyben a rendelkezésemre bocsátott dokumentumokból megállapítottam, hogy az önkormányzat a döntése előtt lehetőséget biztosított az érintett panaszosoknak a véleményük kifejtésére. A hatályos jogszabály viszont egyetlen érdekeltnek sem biztosít vétójogot, érveinek figyelmen kívül hagyása miatt.

A panaszosok által rendelkezésemre bocsátott iratok, az önkormányzat polgármestere, és a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője által adott tájékoztatás alapján lefolytatott vizsgálat eredményeként megállapítottam, hogy az Obtv.-ben megjelölt, az országgyűlési biztos intézkedését igénylő alkotmányban biztosított alapjog sérelmére nem került sor, ezért a vizsgálatot alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában megszüntetem.

Budapest, 1999. július 23.

Gönczöl Katalin