OBH 1546/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Tasnádiné dr Bácsi Zsuzsanna

Az eljárás megindulása :
Panaszos sérelmezte, hogy jogorvoslat biztosítása nélkül tiltotta ki a Nagycsarnok területéről a Csarnok és Piacigazgatóság.

Az Alkotmányban 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének és a 57.§ (5) bekezdésében rögzített jogorvoslati jog sérelmének gyanúja miatt vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás:
A Csarnok és Piacigazgatóság (továbbiakban: CSAPI) vezetője nevében a műszaki és kereskedelmi igazgatók aláírásával a panaszost 432/6/98. sz levélben arról értesítették, hogy 1998. december 24-től, 1999. március 23-ig kitiltják a Budapest, IX Vámház körúti Vásárcsarnok területéről. A levél a kitiltást a panaszos bombariadó alatti magatartásával indokolta. A panaszos vitatta a kitiltás indokát, a CSAPI-tól írásban kérte a kitiltás visszavonását, ami nem történt meg. Panaszos Budapest Főváros Polgármesteri Hivatalának Kereskedelmi és Fogyasztó Érdekvédelmi Bizottságához, a Budapest Főjegyzőjéhez és a Közigazgatási Hivatalhoz is fordult jogorvoslattal, kérve ügye felülvizsgálatát, kitiltás  visszavonását. Érdekvédelmi Bizottság elnöke levelében tájékoztatta panaszost, hogy az önkormányzati rendelet jogorvoslati lehetőséget a CSAPI intézkedése ellen nem biztosít. A Közigazgatási Hivatal arról tájékoztatta panaszost, hogy a CSAPI intézkedéseire törvényességi felügyeleti jogköre nem terjed ki. Az önkormányzati rendeletben meghatározott jogkörében az igazgatóság vezetője a piac fenntartója nevében jogosult a kitiltásról rendelkezni, és eljárása során az Ae szabályait nem kell alkalmaznia.

Alkalmazandó jogszabályok:
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e) az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár (a továbbiakban: államtitkár) rendelkezést,
f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
35/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet a vásárokról és a piacokról
7. § (1) A vásárok és piacok rendjét, a forgalomba hozott termékeket, valamint a jogszabályokban foglaltak megtartását a jegyző, önkormányzati rendeletben hatósági joggal felruházott piacfelügyelő, az ellenőrzésre jogosult más hatóságok, valamint tagjaik tekintetében a területi gazdasági kamarák végzik. A hatósági ellenőrzésre - eltérő szabályozás hiányában - az államigazgatási eljárásról szóló törvény szabályait kell alkalmazni.
7. §(2) A rendező (fenntartó) köteles a vásár, illetve a piac rendjét folyamatosan ellenőrizni.
7.§ (3) A rendező (fenntartó) a vásár, illetve a piac rendjét megszegőt legfeljebb három hónapra a vásár, illetve a piac területéről kitilthatja, vagy az 5. § (1) bekezdésében megjelölt hirdetményben meghatározott mértékű pótdíj megfizetésére kötelezheti.

9. § (2) A helyi önkormányzat jegyzője, illetve az illetékes közigazgatási hivatal vezetője - az 1987. évi XI. törvény rendelkezéseire figyelemmel - köteles kezdeményezni a hatályos helyi szabályozás rendelkezéseinek e rendelettel történő összhangba hozatalát.

 37/1994. (VI. 24.) Főv. Kgy. rendelet a vásárcsarnokokról, piacokról és üzletközpontokról

1.§ (1)  A rendelet területi hatálya kiterjed a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában lévő vásárcsarnokokra, piacokra és üzletközpontokra (a továbbiakban együttesen: piac). …
(2)  A rendelet személyi hatálya a piacot fenntartókra, a piacon értékesítő tevékenységet folytatókra, továbbá a piac területén tartózkodókra és a piac működtetésével kapcsolatos tevékenységet folytatókra terjed ki.
(3) E rendelet alkalmazásában piac a szabadtéri vagy fedett, oldalról nyitott vagy csak részben körülzárt kereskedelmi létesítmény.

2. §  (1) A Fővárosi Önkormányzat a tulajdonában lévő és a jelen rendelet 1. számú mellékletében felsorolt piacokat saját költségvetési szerve: a Fővárosi Önkormányzat Csarnok és Piac Igazgatósága, illetve a piacok üzemeltetésével megbízott más szervezet (a továbbiakban: Igazgatóság) üzemelteti.
(2) Az Igazgatóság köteles a piacok üzemeltetésével, kezelésével, az árusítóhelyeknek, helyiségeknek (üzleteknek, fülkéknek, pavilonoknak) és a piac használójának (a továbbiakban: helyhasználó) kijelölésével kapcsolatos feladatokat ellátni.

7.§ (4) Kitiltható a piacról a helyhasználó, illetőleg annak a piacon árusító, kölcsönző, vendéglátó-ipari, szolgáltató vagy javítóipari tevékenységet folytató családtagja, illetve alkalmazottja, továbbá a piac területén alkalmilag munkát végző minden olyan személy, akinek magatartása a piac rendjét súlyosan zavarja. A kitiltás - a piaci rend megzavarásának súlyától függően - három hónapig terjedő időre szólhat.
(5) Az egy hétnél nem hosszabb kitiltást a piacfelügyelő rendeli el a kitiltás alapjául szolgáló cselekmény tudomására jutásától számított 3 napon belül.
Az egy hétnél hosszabb kitiltást az Igazgatóság vezetője rendelheti el a piacfelügyelőnek a kitiltás alapjául szolgáló cselekmény tudomására jutása után 3 napon belül tett megindokolt írásbeli javaslatára.
A kitiltást az elrendelésétől számított 3 napon belül végre kell hajtani.
(6) A piacfelügyelő a piaci házirend szabályainak megszegése miatt 1000-től 5000 Ft-ig terjedő pótdíj kiszabásáról intézkedhet.
Egyéb:
26/1992. (IV. 30.) AB határozat
Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.

22/1995. (III. 31.) AB határozat
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az a szabály, hogy jogorvoslattal "a törvényekben meghatározottak szerint" lehet élni, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre; egyebek között arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet (ABH 1992. 27., 31.)….
A jogorvoslathoz való alapvető jog tárgyilag csak a hatósági döntésekre terjed …
A jogorvoslat másik fogalmi eleme az, hogy a döntés jogot vagy jogos érdeket sért….

Érintett alkotmányos jogok:
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti…"
Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani."

A vizsgálat megállapításai:
Vizsgáltam a vásárcsarnok  területéről kitiltás jogszabályi alapját és a jogorvoslati lehetőség hiányának indokát.

Az önkormányzat az Ötv. felhatalmazása alapján alkotta meg 37/1994. (VI. 24.) Főv. Kgy. rendeletét. E rendelet szabályai azonban nem lehetnek ellentétesek a 35/1995 (IV.5.) Korm. rendeletben foglaltakkal. 
A kormányrendelet szerint a fenntartó a piac rendjét megszegővel szemben alkalmazhat kitiltást, vagy pénzbírságot. A rendelet nem szabályozza, hogy a szankciók kivel szemben, milyen eljárásban alkalmazhatók. A  végrehajtás módja sem szabályozott, az, hogy mely szerv és miként hajtja be a pénzbírságot, illetve miként szerez érvényt a kitiltásnak. A kormányrendelet nem nevesíti, hogy a szankcionálásra  hatósági jogkört adna a fenntartónak vagy üzemeltetőnek. Hatósági ellenőrzés indoka lehet az áruk megfelelőségének közegészségügyi szabályoknak stb ellenőrzése. E szabályok megszegése esetén a vonatkozó jogszabályok meghatározzák a szankciókat és az eljárást. A rendzavaró magatartásra is alkalmazhatók a szabálysértési illetve büntető jogszabály rendelkezései. 
A kormányrendelet hatósági ellenőrzésre az Ae szabályainak alkalmazását mondja ki, de a nem hatóság által végzett ellenőrzésre nem tér ki.

A kormányrendelet keretei között alkotta meg az önkormányzat a 37/1994. (VI. 24.) Főv. Kgy. rendeletét Az önkormányzati rendelet több helyen pontosítja a kormányrendeletet. Így 7. §-ában meghatározza, hogy ki ellen alkalmazható a pénzbírság, illetve a kitiltás szankció. Nem tartalmaz azonban részletszabályt az eljárás módjára, jogorvoslati lehetőségre. Szankcionálásra a piacfelügyelőket, illetve az igazgatóságot ruházza fel. A CSAPI-t a tulajdonos önkormányzat a vásárcsarnok üzemeltetésére hozta létre. A piac-felügyelőségek a tulajdonos önkormányzat költségvetési szervei. Hatóságnak ezek nem tekinthetők.  Ennek ellenére hatóságot megillető szankcionálási lehetőséggel rendelkeznek. A kormányrendelet megfogalmazása lehetőséget ad az üzemeltetőnek, hogy megfelelő eljárási szabályok betartása nélkül büntetést rójon ki. Mivel a CSAPI nem hatóság, így hatósági eljárás szabályai sem vonatkoznak rá. Eljárása során nincs lehetőség védekezésre, ellenbizonyításra és jogorvoslatra. 

Megállapítottam, hogy panaszos ügyében a kitiltásról nem határozatban döntöttek, és a rendelkezést két műszaki igazgató nevében írták alá. 

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ...ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége".
Az elfogadható jogorvoslati lehetőségek teljes kirekesztése azonban, az erre vezető eljárásjogi szabályozási hiányossága az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével biztosított jogorvoslati jogosultság alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okozott. 

Az egyik szankció a meghatározott időre szóló kitiltás. Az Alkotmány 55. §-ával biztosított személyi szabadság védelmébe a szabad helyváltoztatás is beletartozik. Ezt az alapjogot csak törvényben szabályozott esetekben és módon lehet korlátozni. A személyi szabadság korlátozása megvalósul azzal is, hogy az érintett a tartózkodási helyét szabadon nem választhatja meg. Tehát a kitiltást olyan alapjogot érint, melyet csak közrend súlyos megsértése esetén alkalmazható. A Btk. 60.§-ában szabályozza a kitiltás esetét, melyet csak meghatározott súlyosabb bűncselekmények mellett és csak szabadságvesztés főbüntetés mellett alkalmazható. Az Alkotmány 55.§-ával összhangban tehát büntető eljárás keretében meghatározott esetekben alkalmazható a terhelt esetében a kitiltás. 
A kormányrendelettel a piac üzemeltetője rendészeti feladatai elvégzéséhez kapott ilyen szankcionálási lehetőséget. Ez esetben eredendően nem hatósági eljárásról van szó, ezért eljárásjogi garanciák nincsenek, jogorvoslatra sincs lehetőség. Az üzemeltető azonban olyan tevékenységet folytat, mely gyakorlatilag közhatalmi jogosítványt jelent. Ezért az üzemeltető az Alkotmány 55. §-ával biztosított személyi szabadság védelmével kapcsolatban alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott, mely a jogszabályra vezethető vissza. 

Az önkormányzati rendelet a kormányrendelet keretei között szabályozhatja a piaci rendtartást. Ezért a kormányrendelet módosítása szükséges az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében, mivel a kormányrendelet módosítása az önkormányzati rendelt módosítását is kikényszeríti.
 A Közigazgatási Hivatal vizsgálta az önkormányzati rendeletet, de törvényességi ellenőrzési jogkörében intézkedést nem tehetett, mivel a helyi rendelet nem ellentétes a kormányrendelet szabályaival. Észlelve a kitiltás szankció alkalmazásával kapcsolatos problémákat, alkotmányossági aggályait jelezte a minisztériumnak, jogszabályi módosítást javasolva.

Ajánlás:
Felkérem a Gazdasági Miniszter Urat, hogy kezdeményezze a 35/1995 (IV.5.) Kormányrendelet kiegészítését annak érdekében, hogy rendelet szabályozza a piaci rend betartása érdekében alkalmazható szankciók részletszabályait alkalmazásukat, különös tekintettel a jogorvoslati lehetőségre. A kormányrendelet jelenlegi formájában ne adjon lehetőséget a kitiltás szankció alkalmazására.
Felkérem a Budapest Főváros Önkormányzat Főjegyzőjét, hogy a kormányrendelet módosítása előtt kezdeményezze a Közgyűlésnél a 37/1994. (VI. 24.) Főv. Kgy. rendelet módosítását a szankciók elleni jogorvoslat lehetőség beépítése érdekében.

Budapest, 2000. február 21.

Dr. Polt Péter