OBH 1491/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
Panaszos és társai - a "13-as Kútgyűrű" Egyesület (levelezési címe: 2094. Nagykovácsi, Sirály u. 9.) nevében (panaszos) az országgyűlési biztoshoz intézett panaszbeadványában sérelmezte, hogy a Nagykovácsi Önkormányzat (önkormányzat) polgármestere (polgármester) - az önkormányzat 51/1998. (VI.22.) Kt. számú határozatában rögzített "területfejlesztési alap" megvalósítására vonatkozó konstrukciót az 1998. szeptember 30. napjában megjelölt határidőig nem dolgozta ki, illetve hogy az "ún. amerikai iskola" építése céljából szükséges a község déli határán lévő szántó terület belterületbe vonása igen rövid idő alatt minden feltétel teljesítése nélkül történt.
	A beadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el.
	Tájékoztatás és iratok rendelkezésemre bocsátása céljából megkerestem az önkormányzat polgármesterét.

Megállapított tényállás
	A TÉR 64 Stúdió Bt. által 1998. júniusában készített nagykovácsi "Déli Üdülőterület" részletes rendezési tervében olvasható, hogy az üdülőterület kialakítása a 70-es évekre vezethető vissza. A községi tanács a Tsz.-el egyetértésben zártkertekként parcellázta a területet, mivel gazdaságos nagyüzemi mezőgazdasági művelésre nem volt alkalmas és a főváros felöl pedig egyre erősödő igény jelentkezett közeli zártkerti területekre. Ekkor 46,5 hektár területen 480 telket alakítottak ki. A telkeket a tulajdonosok bekerítették, gyümölcsfákkal és örökzöldekkel telepítették be, kertként művelték. Elkészült az elektromos hálózat. Szerszámkamrák, először maximálisan 12 m2-es, majd 30 m2-es zártkerti házak (zömében faházak) épültek. 1985-ben elkészült agglomerációs terv a község e területén üdülőfunkcióval számolt. Ezt követően a területre vonatkozó szabályozás többször változott, a "zártkerti" besorolást "külterületi" váltotta fel. Közben a területre vonatkozó építési szabályok is változtak. A területen az illegális építkezések folynak. Minél tovább marad fenn a szabályozatlan helyzet, annál nehezebb lesz rendezni és visszaállítani egy kulturált építkezési formát.
	A képviselő-testület az 1/1996. (I.16.) Kt. számú rendeletével elfogadta a község általános rendezési tervét. (ÁRT.) E rendelet határidő megjelölése nélkül javasolja a "Déli Üdülőterület" üdülőterületként való belterületbe vonását. 
	Az önkormányzat 6/1996. (III.6.) Kt. számú rendeletével módosított és kiegészített 1/1996. (I.16.) Kt. számú rendelete az Általános Rendezési Terv (ÁRT.) II. melléklete szerint: "A jelenlegi mezőgazdasági területek belterületbe vonásának feltételei:
1)	Részletes rendezési terv (RRT) készítése az adott területre a falu infrastrukturális helyzetének figyelembevételével. Az adott RRT tartalmát esetenként kell meghatározni. Ahol az ÁRT nem tartalmazza a belterületbe vonást, ott az ÁRT módosítása szükséges.
2)	Az elkészült RRT alapján a belterületbe vonáshoz szükséges infrastrukturális feltételek:  elektromos energia, vezetékes ivóvíz,  szennyvízelvezetés közcsatornával, felszíni vízelvezetés, útcsatlakozások kiépítése a meglévő úthálózathoz."

A rendelet a belterületbe vonás eljárási rendjének szabályait a következőképpen határozza meg:
1)	Az egyes területek kötelezettségvállalásra felhatalmazott képviselőket válasszanak, akik törvényesen képviselik az adott terület tulajdonosait.
2)	A területet képviselők tárgyalást kezdeményezzenek az önkormányzattal, a belterületbe vonásról. A tárgyalás fő témái időrendben:
c)	Az adott területre RRT készíttetése a 2. sz. melléklet 1) pontja szerint, a falu infrastrukturális helyzetének figyelembevételével.
d)	Szerződéskötés az adott terület és az önkormányzat között az RRT-ben meghatározott feltételek alapján.

A szerződés tartalmazza: az infrastruktúra kiépítésének kötelezettségét, a kötelezettség teljesítésének módját, és ennek ütemezését, az építési engedélyek kiadásának feltételeit, az önkormányzat kötelezettségvállalását a belterületbe vonásra, és ennek ütemezését.
	Az önkormányzat képviselő-testületének az 51/1998. (VI.22.) Kt. számú határozata rögzíti: "Nagykovácsi önkormányzat képviselő-testülete elfogadja a TÉR 64 Stúdió Bt. által készített "Nagykovácsi Déli Üdülőterület" Részletes Rendezési Terv városrendezési programját. A terület pontos lehatárolása: hrsz. 2701-3226-ig folyamatosan. A terület a belterületbe vonás után falusias lakóövezeti besorolású lesz. Az RRT elfogadása rendeletalkotás előtt szükséges.
A fentieknek megfelelően az ÁRT 5/1996. (III.5.) Kt. rendelet módosítása is szükséges. A képviselő-testület úgy határoz, hogy az önkormányzat - e területre eső - ellátási kötelezettségeit segítendő, a tulajdonosok költségviselésével és érdekképviseletével egyeztetve "területfejlesztési alapot" hoz létre. Ezen konstrukció kidolgozására felkéri a polgármestert. Határidő: területfejlesztési alap kidolgozására 1998. szeptember 30., felelős: polgármester".
	A "Déli Üdülőterület" belterületbe vonása miatt a panaszos a polgármesterhez intézett levelében egyebek mellett rögzítette, hogy a polgármester 1999. január 19-én kelt levelét megkapták és elszomorodva konstatálták, hogy "nem egy malomban őrölnek", illetve, hogy a már hivatkozott ÁRT II. sz. mellékletében előírt feltételeket a "Déli Üdülőterület" lakossága teljesítette, az üdülőterületre vonatkozó RRT lakossági pénzforrásokból elkészült, a felszíni csapadékvíz elvezetése jelenleg intézkedést nem igényel, az üdülőterület lakosságát választásuk alapján a "Kútgyűrű Egyesület" képviseli, az egyesület többször kezdeményezte a terület belterületbe vonását, az RRT alapján a belterületbe vonáshoz szükséges infrastrukturális feltételek meghatározása megtörtént, azt az önkormányzat az 51/1998. (VI.22.) Kt. számú határozatával elfogadta. A lakosságot képviselő egyesület és az önkormányzat közötti szerződés megkötésére nem került sor, mert a polgármester nem dolgozta ki a már hivatkozott 51/1998. (VI.22.) Kt. számú önkormányzati rendeletben meghatározott területfejlesztési alapra vonatkozó konstrukciót a határozatban rögzített határidőig, 1998. szeptember 30. napjáig. Panaszos a levelezés helyett tárgyalásos megoldást javasolt.
	Panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában rögzítette, hogy a mezőgazdasági külterületi besorolású "Déli Üdülőterület" belterületbe vonása ügyében az önkormányzat 1996-ban kidolgozta a község ÁRT-jét, melyben rögzítette a belterületbe vonáshoz szükséges infrastrukturális feltételeket. Ennek megfelelően az üdülőterület tulajdonosai (530-an) önerős beruházásban mintegy 200 millió forint értékben elkészíttették a víz-, a gáz- és a csatornahálózatot. A feltételek közül csak a felszíni vízelvezetés nem történt meg. Panaszos tudomása szerint a területre vonatkozó RRT elkészült, azt a szakhatóságok már véleményezték. Panaszos úgy ítéli meg, hogy csak az RRT-t elfogadó rendeletet kellene megalkotni, erre azonban nem került sor. A polgármester a már hivatkozott 51/1998. (VI.22.) Kt. számú határozatban meghatározott, a lakosságot terhelő területfejlesztési alap létrehozásához szükséges konstrukció kidolgozását a határozatban rögzített határidőig - 1998. szeptember 30. napjáig nem készítette el -, "... a határidőt folyamatosan elodázza, ennek indokait sem a képviselő-testület, sem a lakosság nem tudja. Az erre irányuló információkérésre választ nem ad." Az említett konstrukció kidolgozásának elmaradásával együtt járó konkrétumok hiánya az akadálya az ÁRT II. sz. mellékletében meghatározott, az önkormányzat és a lakosság képviselői között, a belterületbe vonáshoz szükséges konkrét feltételek megismerésének, mely alapja az egyesület és az önkormányzat közötti megállapodás, illetve szerződés megkötésének. Panaszos sérelmezi, hogy a polgármester évek óta bizonytalanságban tartja az egyesület tagjait az üdülőterület belterületbe vonását illetően, ugyanakkor az ún. amerikai iskola elhelyezéséhez szükséges terület belterületbe vonása minden feltétel teljesítése nélkül igen rövid idő alatt megtörtént.
	Az országgyűlési biztos megkeresésére adott válaszában a polgármester egyebek mellett kifejtette, hogy a déli üdülőövezet területére vonatkozó RRT-t tervezés alatti állapotában a képviselő-testület az 51/1998. (VI.22.) Kt. sz. határozatával pozitívan véleményezte, és az ÁRT-ben eddig üdülőterületként megjelölt területnek, belterületi lakóövezeti átminősítésre kérte a terv kidolgozását. A területre elkészült RRT-t a polgármesteri hivatal a szakhatóságokkal véleményeztette.
	Az üdülőterületen belüli közművesítettség állapotát jellemezve a polgármester kifejtette, hogy a "Déli Üdülőterület"-en 1996-ban, 1997-ben önerőből épült meg az ivóvízhálózat. A hálózatot azonban a szervező és építtető vízközmű társulat nem adta az önkormányzat tulajdonába, s a fogyasztott vízmennyiségnél kevesebb megváltási díjat fizetett. A terület csatornázásával az önkormányzat mint beruházó a vízközmű társulatot bízta meg. A beruházás pénzbelileg fedezetlenné vált, a kivitelezés leállt. A beruházás befejezésén az önkormányzat és a társulat együtt dolgozott. A szervezők a területen a felszíni vízelvezetésre tervet nem készítettek, így annak kivitelezési előirányzatai költségoldalról nem kezelhetőek. 1999-ben elkészült a gázvezeték önerős beruházással, ez azonban a terület belterületbe vonásának nem feltétele. Az útkapcsolatok kialakultak, így a belterületbe vonáshoz beruházást nem igényelnek. A belterületbe vonáshoz - a kiépített elektromos hálózat következtében - hálózatfejlesztési hozzájárulásra nincs szükség.
	Válaszában a polgármester azt is rögzítette, hogy az önkormányzat az 5/1995. (I.30.) Kt. sz. határozatában kikötötte, hogy a belterületbe vonás nem veszélyeztetheti a jelenlegi belterület közműellátottságát és a szolgáltatás minőségét. Ezért e határozat és az erre épülő ÁRT II. sz. mellékletének 1) pontja szerinti infrastruktúra kapacitást bővítő építési kötelezettség minden belterületbe vonandó terület tulajdonosának kötelezettsége. A kapacitást bővítő beruházások pénzbeli fedezetét minden érintett tulajdonosnak az önkormányzathoz kell befizetni a szervező egyesületen keresztül "mögöttes háttérfejlesztés" címén.
	A polgármester tájékoztatása szerint a község közigazgatási területén a "Déli Üdülőterület"-tel együtt összesen öt külterületi terület belterületbe vonásra vonatkozó, 3000 telket érintő részletes rendezési tervek elkészültét kénytelen volt bevárni, mert a már meglévő infrastruktúra kapacitást csak valamennyi RRT szakági adatainak figyelembevételével tudta vizsgálni. Mivel az önkormányzat az 51/1998. (VI.22.) Kt. számú határozatában a polgármester részére meghatározott feladat "a területfejlesztési alap" kidolgozásának feltételei csak 1999-ben álltak rendelkezésére, ezért a polgármester az említett határozatban írt feladatot a meghatározott időpontig - 1998. szeptember 30. napjáig - nem tudta teljesíteni.
	Az egyes területek belterületbe vonásával együtt járó "mögöttes háttérfejlesztés" címén teljesítendő befizetési kötelezettség meghatározása, mely az RRT-ben foglaltak szerint területenként eltérő mértékű lesz - a polgármesteri hivatal dolgozik. Az egyes területek háttérfejlesztési kötelezettségeit egyeztetik a területi képviselőkkel, s csak azt követően fogalmazzák meg "a megállapodásokat". A polgármester folyamatos kapcsolatban áll a "Déli Üdülőterület" szervezőivel, s úgy ítéli meg, hogy a szervezők tudatában vannak annak, hogy a feltételek teljesítése nélkül megalapozatlan a belterületbe vonás képviselő-testületi ülésen való tárgyalása.
	A polgármester tájékoztatása szerint a község közigazgatási területén lévő 5 külterület (a Savanyító, a Pók utca feletti, a Rácski telepi, az Északi-dűlő terület, valamint a "Déli Üdülőterület") belterületbe vonásához szükséges megállapodásokat az 51/1998. (VI.22.) Kt. számú határozat rendelkezéseinek szellemében az önkormányzat kidolgozta. A "Déli-Üdülőterület" a Rácski telepen túl a Remeteszőlősi, valamint a Kútgyűrű telepi területeket is magába foglalja. A megállapodás feltételrendszerét a Savanyító, a Pók utca feletti, valamint a Rácski telepi tulajdonosi közösség elfogadta, a háttérfejlesztési összeget befizette, s a háttérfejlesztési beruházás megkezdődött.
	Az északi üdülőterület - ezen belül a "Bogaras" utcák - tulajdonosi közösségét érintő megállapodásokat megküldték a tulajdonosoknak, s ha az említett terület tulajdonosainak 66 %-a a megállapodást elfogadja, akkor a képviselő-testület a terület belterületbe vonását kéri a földhivataltól.
	A "Déli Üdülőterület" tulajdonosai lakcímére is postázták a terület belterületbe vonásához szükséges "Megállapodásokat". Amennyiben a terület tulajdonosainak a 66 %-a ezeket elfogadja, akkor az önkormányzat a terület belterületbe vonását kéri a földhivataltól. A polgármester tájékoztatásában azt is rögzítette, hogy a "Déli Üdülőterület"-en ingatlantulajdonnal rendelkezők által aláírt és a polgármesteri hivatalhoz visszaküldött megállapodások száma alapján az volt megállapítható, hogy a megállapodásban foglalt feltételrendszert a terület tulajdonosai közül kisebb arányban fogadták el, mint amilyen arány a belterületbe vonáshoz szükséges lenne.
	Az önkormányzat jelenleg érvényben lévő határozata szerint csak akkor intézkedik a "Déli Üdülőterület" belterületbe vonása iránt a földhivatalnál, ha a megállapodásban foglalt feltételeket a területen lévő tulajdonosok 66 %-a elfogadja. A polgármester arról is tájékoztatott, hogy a "Déli Üdülőterület"-et köztársasági elnöki határozat 2002-től önálló községgé nyilvánította, s hogy ez a döntés a terület belterületté minősítésének folyamatát önkormányzati oldalról hátrányosan nem befolyásolta. Az elmúlt 2 évben a lakosság érdeklődése folyamatos volt a terület átminősítését illetően, ezekre a polgármesteri hivatal mindenkor korrekt tájékoztatást adott, jelezve, hogy a "Déli Üdülőterület" vezetése nem partner az 1996-ban kétoldalúan elfogadott feltételrendszer (ÁRT II. sz. melléklet) teljesítésében.
	A polgármester szerint az amerikai iskola elhelyezésére szolgáló földrészletek belterületbe vonását a képviselő-testület azért engedélyezte, mert az iskola maradéktalanul eleget tett az ÁRT szerinti adminisztratív, fizetési és közművesítési kötelezettségének, ezért annak a "Déli Üdülőterület"-tel való párhuzamba állítása nem helyénvaló.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
	A hatályos jogszabályok a helyi településrendezési intézkedések meghatározását a helyi önkormányzatok hatáskörébe utalják. Nincs jelenleg olyan hatályos jogszabály, mely arra kötelez bármely önkormányzatot, hogy települése közigazgatási határain belül valamely külterületi földrészletet belterületbe vonjon, vagy hogy azt mely időpontban valósítsa meg. A közigazgatási határon belül lévő külterületi földek belterületbe vonásának és a belterületbe vonás időpontjának meghatározása minden esetben a helyi önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozik.
	A külterületi földek belterületbe vonása során azonban valamennyi önkormányzatnak kötelessége megtartani - nemcsak az önkormányzati rendeletnél magasabb szintű jogszabályokban, hanem - a saját önkormányzati rendeletében és határozataiban előírt feltételeket is.
	Mint a tényállásban rögzítettem a Nagykovácsi Önkormányzat Képviselő-testülete rendeletében jóváhagyta a község ÁRT.-jét, valamint e terv II. sz. mellékletében foglalt előírások figyelembevételével azok teljesítése érdekében az 51/1998. (VI.22.) Kt. számú határozatában kötelezte a polgármestert "területfejlesztési alap" kidolgozására, e határozatban megjelölt határidőig. A polgármester maga sem vitatta, hogy az általa megjelölt ok miatt az említett határozatban számára a képviselő-testület által meghatározott feladatot a megjelölt határidőig nem teljesítette.
	A polgármester tájékoztatása szerint a képviselő-testületnek tudomása van a "Déli Üdülőterület" belterületbe vonásával kapcsolatos "területfejlesztési alap" kidolgozására megállapított határidő túllépéséről, azonban a "területfejlesztési alap" kidolgozására eredetileg a határozatában 1998. szeptember 30. napjában megállapított határidőt nem módosította.
	Az önkormányzat 51/1998. (VI.22.) Kt. számú határozat címzettje a polgármester. E határozattal a polgármester és az önkormányzat képviselő-testülete között jött létre jogviszony, a harmadik személyekkel, így a panaszosokkal nem. Ezért az önkormányzat hivatkozott határozata hatósági határozatnak nem tekinthető. A határozatban foglalt kötelezés határidőben való teljesítésének elmulasztásáért a polgármester az önkormányzatnak felelős.
	A határozatban foglalt kötelezésnek a polgármester részéről határidőben történő nem teljesítése mellett az is megállapítható, hogy az önkormányzat képviselő-testülete intézkedési, ellenőrzési kötelezettségét e vonatkozásban maradéktalanul nem teljesítette, s a szükségesnek mutatkozó intézkedések megtételére - a határidő betartásának ellenőrzésére, a határidő esetleges módosítására - kellő figyelmet nem fordított, mint ahogy az is, hogy a képviselő-testület határozatában a polgármester részére a területfejlesztési alap kidolgozására olyan határidőt állapított meg, melyet a polgármester a feltételek hiányában csak a határozatban megjelölt határidőn túl, 1998. szeptember 30. napja helyett csak 2000. januárjában teljesített. A képviselő-testület a 69/2000. (VI.26.) Kt. számú határozatával azonban már felhatalmazta a polgármestert olyan megállapodásnak a "Déli Üdülőterület" tulajdonosaival való aláírására, amelyben az önkormányzat vállalja a "Déli Üdülőterület" belterületbe vonását, ha a terület tulajdonosainak legalább 66 %-a a megállapodásban foglalt összeg (mely 2000. évben összesen telekegységenként 184500 Ft, ezt követően pedig évente a KSH által megállapított inflációval növelt összeg) megfizetését vállalja a belterületbe vonás következtében felmerülő kiadások részbeni fedezésére. E feltételek kidolgozásával és azoknak az ezen alapuló megállapodásoknak a "Déli Üdülőterület" tulajdonosaival való közlésével a panasz okafogyottá vált. Tényként megállapítható az is, hogy a megállapodásban szereplő mögöttes háttérfejlesztési hozzájárulást ezidáig a "Déli Üdülőterület"-en lévő tulajdonosoknak kevesebb mint 66 %-a vállalta. Ezért a megállapodásban rögzített mögöttes háttérfejlesztési hozzájárulás teljesítését a "Déli Üdülőterület" tulajdonosainak 66 %-osnál kisebb arányban való vállalása jelenleg akadályozza a "Déli Üdülőterület" önkormányzat által történő belterületbe vonását.
	Mivel az önkormányzatnak a polgármestert kötelező - már hivatkozott határozata - hatósági határozatnak nem tekinthető, s panaszos alkotmányos jogaival összefüggésbe sem hozható, ezért az ügyben ajánlást nem teszek, azonban felhívom az önkormányzat képviselő-testületét, hogy - a jövőbeni hasonló esetek elkerülése érdekében - fordítson nagyobb figyelmet az általa meghatározott feladatok határidőben történő megvalósításának ellenőrzésére, a határidők körültekintő meghatározására. Kérem a polgármestert, hogy a képviselő-testület soron következő ülésén jelentésemet ismertesse - s ennek megtörténtéről az ülést követő 15 napon belül - az ülésről felvett jegyzőkönyv megküldésével értesítsen.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, valamint az önkormányzat polgármesterét is tájékoztattam. 

Budapest, 2001. április 23.

Gönczöl Katalin