OBH 1396/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

	Panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordult kerítésépítéssel, vízelvezetéssel és állattartással kapcsolatos panaszai miatt.
	A vizsgálat a tulajdonhoz, az egészséges környezethez és a jogbiztonsághoz való alkotmányos jog érintettsége miatt indult. A vizsgálat megindulását követően tájékoztatást és iratanyagot kértem a jegyzőtől.

A megállapított tényállás

	Panaszos az önkormányzat hivatalában 1995. augusztus 25-én előadta, hogy szomszédja az egész udvarát - a telekhatárig - lebetonozta, így az ő ingatlanára folyik az esővíz, mivel vízelvezető nincs kiépítve. Panaszkodott a szomszéd kutyájára is, mivel az szabadon járva tönkreteszi a veteményeket, továbbá kifogásolta, hogy a szomszéd a telek végében szeméttárolót helyezett el, ami szintén zavarja.
	1995. augusztus 29-én kelt határozatával - a helyszini szemlét követően -  az önkormányzat kötelezte a szomszédot a kerítés megépítésére.
	1996. március 6-án a panaszok tárgyában az önkormányzat az ÁNTSZ és az Állategészségügyi és Élelmiszer Ellenőrző Állomás szakmai állásfoglalását is kikérte.
	A kerületi főállatorvos válaszában közölte, hogy az ÁNTSZ-szel együtt a helyszíni szemlét megtartották. Megállapították, hogy a panaszolt szomszéd 2000 baromfit tart 8 hetes időközönként. Az ellenőrzéskor éppen nem voltak állatok az ólban. A baromfiól panaszos házától 30 méterre, kertjétől 8 méterre van. Az ellenőrzést végző szervek elrendelték, hogy a baromfiól szellőzőnyílásait úgy helyezze el a szomszéd, hogy panaszoshoz se bűz, se egyéb por ne juthasson ki. Csak ezek megvalósítása után lehet újabb állományt telepíteni.
	Tekintettel arra, hogy panaszos szomszédja a kerítést nem építette meg, 10 ezer forint végrehajtási bírságot szabott ki az önkormányzat. 
	1996. július 2-án panaszos keresetet nyújtott be a városi bírósághoz szomszédja ellen, mivel a kerítés és egy sufni az ő telkére épült.
	1996. július 18-án a környék lakói tiltakozást nyújtottak be az önkormányzathoz a 2000 darabszámú baromfitelep létesítése ellen és közölték, hogy nem tűrik az alapvető előírások betartását semmibe vevő ténykedést, a levágott állatok bűzét, a trágya kezelést, a fertőzésveszélyt.
	1996. szeptember 4-én az önkormányzat panaszos szomszédjának említést tesz egy 1996. szeptember 20-án  kelt határozatról, és arra hívja fel a szomszédot, hogy az abban foglaltak végrehajtását ne akadályozza, a kifogásolt sufnit pedig bontsa le. 
	1996. október 14-én panaszos bejelentette az önkormányzathoz, hogy a reá nézve kötelezést tartalmazó határozat előírásait nem tudja végrehajtani, mivel a szomszéd a sufnit nem bontotta le.
	1996. október 15-én a hatóság panaszos szomszédját határozattal kötelezte a sufni lebontására, majd 1996. október 25-én szabálysértési eljárás keretében a szomszédot 10 ezer forint  pénzbírsággal sújtotta, kilátásba helyezve a 20 napi elzárásra való átváltoztatást. 
	Az önkormányzatot első ízben 1997. március 24-én kerestük meg, melyre válasz egyáltalán nem érkezett, annak ellenére, hogy 1997. július 23-án azt megsürgettük. Újabb megkeresést 1998. március 19-én küldtem a jegyzőhöz, melyre a hivatal főelőadója válaszolt. A megkeresésben iratokat és magyarázatot kértem arra nézve, hogy az ott megjelölt határozat mely szabálysértési cselekményen alapult, és ezt a szabálysértési tényállást milyen szintű jogszabály tartalmazza. Lényegében ugyanezt kértem egy másik határozatra nézve is, és azt, hogy milyen jogszabály szerint történt szabálysértési hatósági ügyben végrehajtási bírság kiszabása.
	A válasz 1998. június 12-én megérkezett, melyhez a főelőadó csatolta a Közigazgatási Hivatal 1997. április 7-én hozott határozatát, melyben a fentiekben jelzett és bekért határozatokat a Közigazgatási Hivatal hatályon kívül helyezte és a szabálysértési eljárást megszüntette. Intézkedett a letiltott pénzösszeg  visszafizetéséről is, mely panaszos szomszédját érintette. A határozat részletesen elemezte az első fokú eljárás szabálytalanságait, az államigazgatási eljárási törvény és a szabálysértési törvény szabályainak helytelen alkalmazását. 

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

3. § (7) E törvény hatálya a szabálysértési és az állampolgársági eljárásra nem terjed ki.

82. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító közigazgatási szerv határoz. Így
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse; mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti;
b) a jogosult kívánságára a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti;
c) a kötelezettel szemben bírságot szabhat ki, amelynek összege százezer forintig terjedhet;
d) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt; a rendőrség a reá vonatkozó jogszabályokban megállapított kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazhatja.
(2) Ha a kötelezett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, az (1) bekezdés c) pontjában említett bírságot az intézkedésre kötelezett személlyel, ennek hiányában a szervezet vezetőjével szemben kell kiszabni.
(3) Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidô alatt nem teljesítette kötelezettségét, a bírság ismételten kiszabható.

1968. évi I. törvény a szabálysértésekről

1. § Valamely tevékenységet vagy mulasztást (a továbbiakban: cselekmény) törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé.

2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről

73. § (1) Az építési telek határvonalain - eltérő jogszabályi rendelkezés vagy hatósági előírás hiányában - kerítés létesíthető.
(2) Az építésügyi hatóság -  településrendezési, közbiztonsági, városképi, köztisztasági, továbbá más közérdekből vagy a használat módja miatt - az építési telek határain kerítés építését elrendelheti vagy megtilthatja.
(3) A kerítésnek teljes egészében a saját építési telken kell állnia. Ha a kerítést a telek hátsó határvonalán az arra kötelezettek közösen létesítik, ettől eltérően is megállapodhatnak.
(4) A kerítés kapuja a közterületre (kifelé) nem nyílhat.
(5) Az építési telek homlokvonalán álló kerítésen a közterület használatát veszélyeztető megoldást (pl. szögesdrótot) csak a gyalogjáró szintje felett legalább 1,90 m magasságban, és a kerítés belső oldalán szabad alkalmazni.
(6) Kerítésként élősövény csak a telepítési távolságokra vonatkozó előírások szerint ültethető.
(7) A kerítés létesítésére vonatkozó előírásokat a telepek és más földrészletek bekerítése során is alkalmazni kell.
(8) Az építési telek határvonalain - eltérő hatósági előírás hiányában - tömör kerítés legfeljebb 2,50 m magassággal létesíthető.

1/1992. (I. 6.) KTM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről szóló 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet módosításáról

253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekrôl

110. § (4) A rendelet hatálybalépésével egyidejűleg
a) az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételérôl szóló 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet és az azt módosító 1/1990. (I. 16.) KöHÉM rendelet, az 1/1992. (I. 6.) KTM rendelet, valamint a 23/1994. (VII. 8.) KTM rendelet és a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium állásfoglalása gázüzemű berendezések beépíthetôségének egyes kérdéseirôl (K. É. Ért. 6/1992.),
hatályát veszti.

Az érintett alkotmányos jog 

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

A vizsgálat megállapításai

	A vizsgálat megállapította, hogy az 1995. augusztus 25-én indult ügyben az 1998. június 9-én kelt főelőadó tájékoztatás időpontjáig az eljárás nem fejeződött be. Erre már az 1998. március 19-én kelt irat és magyarázatkérés időpontjában is tettem említést, ti. arra, hogy az akkor hatályos OÉSZ alapján kötelezést tartalmazó határozat eredményes végrehajtása nem történt meg.
	Az önkormányzat hivatala - mint azt a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal is megállapította - törvénysértően járt el, amikor az 1957. évi IV. törvény 82. §-ában foglalt végrehajtási intézkedések valamelyikének alkalmazása helyett szabálysértési felelősségrevonást kezdeményezett, tekintettel arra, hogy az 1968. évi I. törvény erre nem ad lehetőséget. Majd a "kerítésépítési kötelezettség elmulasztása szabálysértés" miatt végrehajtási bírságot szabott ki Pécel Város Önkormányzata. Ilyen tényállást sem a szabálysértési törvény, sem a végrehajtására kiadott kormányrendelet nem tartalmaz, az államigazgatási eljárás pedig kimondja, hogy hatálya a szabálysértési eljárásra nem terjed ki. Ezen felül az Áe. végrehajtásra vonatkozó meghatározott szabályai nem a szabálysértési bírságról, hanem a végrehajtás kikényszerítése érdekében alkalmazandó végrehajtási bírságról rendelkezik. 
	További törvénysértés volt az önkormányzat hivatala részéről küldött levél, melyben panaszos szomszédjának kérelmét elutasították arra hivatkozva, hogy azzal nem értenek egyet, de fellebbezést nyújthat be a Közigazgatási Hivatalhoz. A Közigazgatási Hivatal határozatában rámutatott: általános alapelv a közigazgatási eljárásban, hogy az ügyfél beadványát nem a címe, hanem a tartalma szerint kell elbírálni. Az előbbiekben említett kérelmet tehát fellebbezésnek kellett volna tekinteni, és azt felterjeszteni a másodfokú hatósághoz. Panaszos szomszédjának másik kérelmét pedig felügyeleti intézkedésként kellett volna intézni. Jogszabálysértő volt az a határozat is, mely szerint a bontási kötelesség nem teljesítése esetén szabálysértési eljárást indítottak panaszos szomszédja ellen, mivel államigazgatási határozat végrehajtása érdekében szabálysértési szankciót kiszabni nem lehet.
	A vizsgálat megállapította, hogy az országgyűlési biztos általános helyettesének első ízben küldött megkeresésére válasz, a sűrgetés ellenére sem érkezett, ezért a megkeresést később meg kellett ismételni.
	A leírtakra tekintettel megállapítottam, hogy a jegyzőhöz intézett megkereséseim teljesítésének megtagadása sérti az országgyűlési biztosnak az OBTV. 18. §-ában meghatározott vizsgálati jogosultságát, korlátozza az országgyűlési biztost alkotmányos feladatának ellátásában.
	Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy: A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." A jogállamiság egyik tartalmi eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság megköveteli a normák egyértelműségét, és az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. A jogintézmények csak akkor működhetnek alkotmányosan, ha az intézmények az eljárási normákat betartják. A viszgált esetben az eljárási szabályokat a hatóság megsértette, nem létező szabálysértési tényállás miatt eljárást folytatott, végrehajtási intézkedést tett, letiltást lakalmazott. Ugyanakkor panaszos tulajdonát ténylegesen érintő ügyben, tehát az udvar lebetononáza, a csapadékvízelvezetés megoldása kérdésében egyáltalán nem tett  intézkedést, erre nézne iratanyagot nem szolgáltatott. Az önkormányzat jegyzője a kerítés megépítésre vonatkotó döntés eredményes végrehajtásáról sem tudott beszámolni addig az időpontig, amikor az újabb  megkeresésemre  főelőadója megbízásával válaszolt. A 2000 darabszámmal tervezett baromfitartás ügyében vizsgálatot nem folytattam, mivel panaszos szomszédja ezt a tevékenységét felfüggesztette, hatósági intézkedésre nem volt szükség
	A vizsgálat megállapította, hogy az udvar lebetonozással összefüggő vízelévezetéssel kapcsolatos és 1995. augusztus 25-én kelt panasz ügyében mindeddig semmilyen intézkedés nem született, az önkormányzat, illetve hivatala határozatot nem hozott, így az intézkedés elmulasztásasa a tulajdonosi jogok védelmét érintő alkotmányos joggal kapcsolatosan visszásságot okozott. Az egészséges környezethez való jogot érintően visszásság megállapítására nem került sor, mivel panaszos szomszédjában  az állattartással kapcsolatos  panaszok megszűntek, a sérelmezett  tevékenységgel a szomszéd felhagyott.

Ajánlás

Az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a következő ajánlással élek.

1. Felkérem Pécel Város Önkormányzat Jegyzőjét, hogy panaszos esetében a szomszédban történt udvarbetonozás következtében kialakult vízelvezetéssel kapcsolatos panasz ügyében az  eljárás lefolytatására tegyen intézkedést, a befejezett ügyekről pedig szíveskedjen tájékoztatást adni.

2. Felhívom a Jegyző figyelmét, hogy a jövőbeni eljárások során mindenkor tartsa be az államigazgatási és a szabálysértési eljárás szabályait, azokat megfelelő módon alkalmazza és ezek betartását követelje meg az általa vezetett hivatal munkatársaitól is. 

3. Felkérem a Jegyzőt, hogy a jövőre nézve fordítson figyelmet a hozzá intézett megkeresések határidőben történő teljesítésére, az országgyűlési biztos és általános helyettese által feltett kérdések megválaszolására, a kért iratanyagok megküldésére.

Kérem Jegyző Urat, hogy az 1993. évi LIX. törvény 21. § (2) bekezdése alapján álláspontjáról és a megtett intézkedésekről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1999. április 12.

Dr. Polt Péter