OBH 1340/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Tasnádiné dr. Bácsi Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A Közigazgatási Hivatal önkormányzati határozatok vizsgálatát kérte.
Az országgyűlési biztos a jogbiztonság és a tulajdonjog védelmének alkotmányos alapelveinek érintettsége miatt vizsgálatot indított.

A megállapított tényállás
A Gy-i önkormányzat, a vízellátás javítása érdekében, gépház rekonstrukció és vízbázis  bővítés célra vissza nem térítendő támogatás nyert 1998. évben azzal, hogy a  6,1 Mft támogatáshoz 11,4 Mft saját erőt biztosít. Az önkormányzatnak a saját erőből 3,5 MFt hiányzott. Ezt az összeget a lakosságtól kívánta beszedni.
Az önkormányzat a beadvány szerint 800 lakosnak küldött határozatot, melyben a címzetteket meghatározott összegű egyszeri "vízműhozzájárulás" megfizetésére kötelezte. A határozat rendelkező része szerint a hozzájárulás meg nem fizetése esetén az összeget az önkormányzat közadók módjára hajtja be. A határozat fellebbezési jogot nem adott. A rendelkező rész szerint a határozat ellen a kézbesítéstől számított 15 napon belül kereset nyújtható be. A határozatot aláírta a polgármester és a jegyző is.
A határozat a helyi költségvetésről szóló 1/1998. (III. 9.) ÖK rendelettel indokolta a címzettek kötelezését.
Egyik kötelezett a határozat ellen keresetet nyújtott be. A bíróság első fokon a keresetet elutasította. 

Kapcsolódó jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság:...
f) az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -;....

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

62. § (1) Az ügyfél az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen fellebbezhet. A fellebbezés joga megilleti azt is, akire a határozat rendelkezést tartalmaz....

74. § Az államigazgatási ügyben benyújtott ügyészi óvásra, felszólalásra, figyelmeztetésre és más ügyészi intézkedésre a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló törvény az irányadó.
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
11. § (1) A képviselő-testület önkormányzati hatósági ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye.
(2) A polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani.
(3) A képviselő-testület (1) és (2) bekezdés alapján hozott határozatának a felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással a bíróságtól lehet kérni a határozat közlésétől számított harminc napon belül. A pert az önkormányzat ellen kell indítani.

98. § (3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
b) döntései (rendelete, határozata),
c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.
(4) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre - az (5) bekezdésben foglalt kivétellel - azokra a helyi önkormányzat, helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat, illetve szerveik által hozott határozatokra, amelyek alapján
a) munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának,
b) külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye.
(5) A közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre kiterjed a (4) bekezdésben felsorolt határozatokra is a (3) bekezdés a) pontjában meghatározott körben, továbbá a (4) bekezdés a) pontja esetében, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.
(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti:
a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését;
b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;
c) a képviselő-testület összehívását a törvény...sértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.

1995. évi LVII. törvény a vízgazdálkodásról

7. § (1) Az állami tulajdonban lévő vizekről és vízilétesítményekről a 9-10. §-okban és a 13. §-ban foglaltakra is figyelemmel, a közérdek mértékéig, a központi költségvetés - ideértve a fejezeti kezelésű vízügyi célelőirányzat pénzeszközeinek felhasználásával -, illetve vízgazdálkodási társulat útján (IX. Fejezet) kell gondoskodni.....
 (4) A (3) bekezdésben megjelölt feladat:
a) a víziközművek fenntartása, bővítése, üzemeltetése és a vízbázisvédelmi feladatok ellátása;
...c) a belvízelvezető művek (így például a belvízcsatornák, szivattyútelepek, belvíztározók) létesítése, fenntartása, bővítése és a belvízvédekezés végrehajtása;
8. § (1) A közérdek mértékét meghaladó, illetve a 7. §-ban nem említett tevékenység - vízimunka, vízilétesítmény építése - többletköltségeit az igénylők kötelesek megtéríteni.
(2) A helyi közcélú vízilétesítmények, illetve a közcélú vízimunkák költségeit, vízitársulat esetén a tagok a társulati érdekeltségi szabályok szerint, vízitársulat hiányában az érdekeltek érdekeltségük arányában kötelesek viselni (közcélú érdekeltségi hozzájárulás).
(3) Vízitársulat hiányában a (2) bekezdés szerinti költségeket az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény rendelkezései szerint lefolytatott eljárásban hozott határozatával érdekeltségük arányában az érdekeltekre a jegyző veti ki.

72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet a vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról
1. § (1) A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvényben (a továbbiakban: Vgtv.) meghatározott, a vízgazdálkodással összefüggő
....b) önkormányzati feladatok körében a hatósági hatásköröket és a hatósági jogkört a helyi önkormányzatok jegyzői
gyakorolják.
.. (3) A helyi vízgazdálkodási hatósági jogkört - a 25. § (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - első fokon a települési önkormányzat jegyzője, másodfokon a (4) bekezdés szerinti kivétellel az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény szerinti felettes szerv gyakorolja.
25. § (1) A helyi vízgazdálkodási feladatokkal kapcsolatos hatósági hatáskörben - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - a jegyző a vízgazdálkodási és a környezetvédelmi szakhatóságok bevonásával határoz továbbá:
c) a vízitársulat hiányában a helyi közcélú vízilétesítmények, illetve közcélú vízimunkák költségeinek - külön jogszabály rendelkezései szerint - az érdekeltekre történő kivetéséről;...
25.§ (2) Az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott hatáskörökben I. fokon a megye székhelyén lévő város jegyzője, Budapest Főváros területén a főjegyző, Pest megyére kiterjedő illetékességgel Szentendre város önkormányzatának jegyzője jár el.

1972. évi V. törvény a Magyar Köztársaság ügyészségéről (Ütv.)
13. § (1) Az ügyészi törvényességi felügyelet a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályokra, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközeire, valamint e szervek általános érvényű rendelkezéseire és a jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntéseire terjed ki........
(2) Az ügyész a törvényesség biztosítása érdekében az ügyészi törvényességi felügyelet során
b) elbírálja azokat a törvényességi kérelmeket, közérdekű bejelentéseket és törvénysértésre utaló jelzéseket, amelyeket az állampolgárok és a jogi személyek az államigazgatás és más, bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek határozatai, illetőleg törvénysértő mulasztásai ellen az ügyészséghez benyújtanak;.......
14. § (1) Ha az ügyész a szervek jogerős, illetőleg végrehajtható rendelkezéseiben törvénysértést állapít meg, annak kiküszöbölése végett a törvénysértést elkövető szervhez vagy annak felettes (felügyeleti, állami törvényességi felügyeletét ellátó, a továbbiakban: felettes) szervéhez óvást nyújthat be. Az óvásban a megtámadott rendelkezés végrehajtásának felfüggesztését is indítványozhatja.
15.§...
(5) Ha az ügyész a határozat bíróság előtti megtámadására megállapított határidő letelte után nyújt be óvást, a szerv egyetértés hiányában is érdemben dönt az óvás tárgyában. Elutasítás esetén az ügyész az erről szóló határozat kézbesítésétől számított harminc napon belül az illetékes bírósághoz fordulhat.

Érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 2.§ (1) bekezdése: A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 57.§ (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.....

A vizsgálat megállapításai
Az egyik fizetésre kötelező önkormányzati határozatot a bíróság első fokon elbírálta és  jogszabálysértést nem állapított meg.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX törvény (Obtv.) 16.§.-a szabályozza az országgyűlési biztos eljárását és intézkedéseit. A törvény szerint az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre a bírósági eljárásra tartozó ügyekben.
Ezért az Obtv. 16. és 29. §-ai alapján az egyedi határozat megfelelősségét a nem vizsgálhattam.
Hatásköröm alapján a Közigazgatási Hivatal eljárását és az önkormányzati rendeleteket vizsgáltam.

Az érdekeltek a sérelmesnek tartott pénzbefizetésre kötelező határozat ellen több esetben panasszal, illetve fellebbezéssel éltek a Közigazgatási Hivatalhoz.
Megállapítottam, hogy a Közigazgatási Hivatal mint felettes szerv - az Áe. 71.§-a értelmében - felügyeleti intézkedés keretében nem vizsgálhatta felül az önkormányzati határozatot.
A Közigazgatási Hivatal a fellebbezést nem fogadta el, hanem keresetlevélnek minősítve áttette az illetékes bírósághoz. Eljárását azzal indokolta, hogy a határozat szerint közigazgatási jogorvoslatnak nincs helye, a határozat jogorvoslati útként a bíróságot jelölte meg. Ezért másodfokú hatóságként nem járhat el.

A bíróság azzal, hogy a keresetet befogadta, a határozatot önkormányzat hatósági jogkörében hozott határozatnak minősítette. Az ilyen határozat ellen az Ötv. 11. §-a értelmében közigazgatási jogorvoslatnak nincs helye.

Hatósági jogkörben a képviselő-testület akkor hozhat határozatot, ha erre törvény vagy önkormányzati rendelet felhatalmazza.
A közművek építéséhez a  vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 8. §-a értelmében közcélú érdekeltségi hozzájárulás is kivethető. Erre a fizetési kötelezettségre azonban az Áe szabályainak betartásával, a jegyzőnek kell  határozattal kötelezni az érdekelteket.
A határozatot aláírta a jegyző, mégsem tekinthető szabályos érdekeltségi hozzájárulást kivető határozatnak, mert az Áe. általános szabályai szerinti rendes jogorvoslatra nem adott lehetőséget. Mivel a törvény  és az idézett 72/1996. (V.22.) kormányrendelet  nem a képviselő-testületet, hanem a jegyzőt hatalmazza fel az érdekeltségi hozzájárulást kivető határozat meghozatalára, ezért a képviselő-testület felhatalmazása ezen jogszabályokon nem alapulhat.

Vizsgáltam, hogy a képviselő-testületet önkormányzati rendelet hatalmazta-e fel a határozat meghozatalára.
Bekértem az önkormányzat 1988. évi költségvetéséről szóló 1/1998. (III. 9.) )ÖK r. sz. rendeletét és az önkormányzat helyi adókról szóló módosított 14/1991. (XII. 10.) ÖK r.sz. rendeletét.

A helyi költségvetési törvény 4. § (2) bekezdése szerint "Az 1988. évben kivetett és beszedett kommunális adó felhalmozás célú forrása a 2. sz. kút és vízbázis kiépítésének".  
A költségvetési rendelet előterjesztése tartalmaz utalást arra, hogy a vízellátáshoz a II. sz. kút forrásához a pályázaton nyert összeg mellett a pénzügyi fedezetet saját erőből kell megtoldani "akár lakossági hozzájárulással is". A rendelet nem tartalmazza a jogszabályi követelményeket, így a fizetésre kötelezettek körét, kötelezettség mértékét, kedvezmények, mentességek körét stb. 
Az önkormányzati költségvetési rendelet ezért nem alapozta meg a fizetési kötelezettséget kimondó határozatot. 

A helyi adórendelt magánszemélyt kommunális adó fizetésére kötelezi, melynek célja a rendelet szerint a község infrastrukturális ellátottsága színvonalának emelése, különös figyelemmel az úthálózat kiépítése, a környezetvédelmi feladatok színvonalasabb ellátása, elsődlegesen a szemét- és szennyvízelhelyezés biztosítása érdekében.
A rendelet szövegéből megállapítottam, hogy kommunális adót nem a kút létesítési költségeinek fedezetére róttak ki.
Az önkormányzat nem szabályozta helyi rendeletben a vízmű-hozzájárulás megállapításának és kivetésének szabályait, így ez sérti a helyi adókról szóló 1990 évi C. tv és az adózás rendjéről szóló 1990 év XCI tv  rendelkezéseit. Mivel nincs megfelelő alaprendelet az adókivető határozatnak nincs jogalapja, ezért a határozat jogszerű adókivető határozatnak nem minősíthető. 
Mindezekből azt kellett megállapítanom, hogy egyik önkormányzati rendelet sem  tekinthető a fizetésre kötelező határozat jogalapjának.

A kötelező határozat ellen a Közigazgatási Hivatalhoz benyújtott, - fellebbezésnek nem minősíthető - beadványra a Hivatal Törvényességi Ellenőrzési Főosztálya az érintettnek tájékoztatást adott hatásköre hiányáról, és arról, hogy az önkormányzat eljárását aggályosnak tartva kérte a vizsgálatunkat.
A Közigazgatási Hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogköre valóban nem terjedt ki azokra  a határozatokra, amelynek bírósági felülvizsgálatára az ellenérdekű ügyfelek egymás ellen indított perében megvan a törvényes lehetőség.
Nem kizárt azonban, hogy a bíróság elé nem került határozatok esetében vizsgálja az eljárás és a döntés  törvényességét.(Ötv.98.§ )
A Közigazgatási Hivatal azonban nem élt az Ötv 99. §-ában írt bírói felülvizsgálat lehetőségével azoknál a határozatoknál sem, melyek ellen keresetet nem nyújtottak be.

Az ügyészséget az Ütv. széles  törvényességi felügyeleti jogkörrel ruházta fel, mely keretében főszabályként minden államigazgatási határozatot megtámadhat óvással.
Vizsgálatom során a fizetésre kötelező határozat jogszabályi alapjait nem tartottam megfelelőnek, így kérdéses, hogy az egyedi határozatok megfelelnek-e a jogszabályi előírásoknak.
Ezért a kérelmet és a beszerzett iratokat átteszem az illetékes ügyészséghez, lehetőséget adva egy törvényességi ellenőrzés elvégzésére.      

Budapest, 1999. november 16.

Gönczöl Katalin