OBH 1309/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:

A panaszos beadványában a résztulajdonában álló ingatlan szomszédságában lévő telken folyó építkezésre vonatkozó hatósági eljárást, továbbá az engedély nélkül elkezdett építkezésre megadott fennmaradási és továbbépítési engedélyt sérelmezte. 

Eljárásom során a panaszos testvére írásban kiegészítette a panaszt és abban is vizsgálatot kért, hogy az 1995-ben benyújtott birtokvédelmi kérelmére a jánossomorjai jegyző nem intézkedett.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mivel a rendelkezésre álló adatok alapján alkotmányos jogokkal  összefüggésben visszásságra lehetett következtetni.

Alkalmazott jogszabályok:

- A Magyar Köztársaság Alkotmánya:
"A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot." [13. § (1) bekezdés]

"A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja." [57. § (5) bekezdés]

"A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam." [2. § (1) bekezdés]

- A polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. tv. (továbbiakban: Ptk.)
- A polgári törvénykönyv végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. tvr (továbbiakban Ptké.)
- Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. (továbbiakban: Áe.)
- Az építésügyről szóló 1964. évi III. tv. (továbbiakban: Ét.)
- Az építési és használatbavételi engedélyezési eljárásról szóló 12/1986. (XII.30.) ÉVM számú   rendelet
- Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. tv. (továbbiakban: Étv.)

Megállapított tényállás:

A panaszos testvére 1995. májusában írásban jelezte a jegyzőnek, hogy a társtulajdonában álló ingatlanával szomszédos telken építkezésbe kezdtek, s az engedélyről nem kaptak sem ő, sem tulajdonostársai értesítést. Egyidejűleg bejelentette, hogy szomszédja az ő beleegyezésük nélkül a két telek közötti betonkerítést elbontotta, ezért birtokvédelmi eljárást kezdeményezett. Az első fokú építésügyi hatóság a bejelentést elbírálva fennmaradási és továbbépítési engedély iránti kérelem  benyújtására kötelezte építtetőket. Ezt követően az engedélyt is megadta és határozatában utalt arra, hogy a "kerítés elbontása ügyében külön eljárás keretében" fog dönteni.

Az első fokú építésügyi hatóság, figyelemmel arra, hogy az engedély nélküli építkezést tovább folytatták, 1997-ben ismételten megadta a fennmaradási és továbbépítési engedélyt.

Az építési ügyben - mivel a panaszos tulajdonostársai közül többen külföldön élnek - végül is másodfokú döntés csak 1998. végén született. A Győr-Moson-Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal az 1994-ben kiadott építési-, az 1995-ben kiadott fennmaradási és továbbépítési engedélyt megsemmisítette, az 1997-ben hozott határozatot pedig helybenhagyta. Panaszosok keresetet nyújtottak be a jogerős közigazgatási határozat ellen. A másodfokú építésügyi hatóság - az iratoknak a bírósághoz való továbbítása előtt - saját hatáskörében eljárva módosította határozatát és az 1997-es első fokú határozatot is megsemmisítette és a hatóságot új eljárásra utasította.

Az 1995-ben előterjesztett birtokvédelmi kérelem ügyében a jegyző nem hozott határozatot, ezért panaszos a megyei közigazgatási hivataltól kérte, hogy intézkedjen arról, hogy a hatóság hozzon döntést. A közigazgatási hivatal többször tájékoztatta arról a kérelmezőt, hogy birtokvédelmi ügyben nem felettes szerve a jegyzőnek, ezért nincs utasítási joga sem. Felhívta panaszos figyelmét arra, hogy panaszával a jegyző munkáltatójához fordulhat. A közigazgatási hivatal a jegyzőnek írt leiratában arra mutatott rá, hogy határozata hiányában a bejelentő részére nem nyílik meg a polgári peres jogérvényesítés lehetősége.

A vizsgálat megállapításai:

1. Az építésügyi eljárásban hozott döntés kérdésében   a másodfokú hatóság új eljárást rendelt el. A megelőző eljárásban tisztázódott, hogy ki tekintendő - és milyen értesítési címen - érdekeltnek, így a hozandó határozat kézbesítésével kapcsolatban a jövőben probléma nem merülhet fel.
Ugyanakkor az eljárásomat megelőző közigazgatási döntések vizsgálatára az Obtv. 16. § (1) bekezdése és 29. § (1) bekezdés f.) pontja alapján nincs hatásköröm az alábbiak miatt. A panaszban hivatkozott 1998-as másodfokú határozat ellen panaszosok keresetet nyújtottak be. Az országgyűlési biztos nem járhat el olyan ügyben, amelyben bírósági eljárás indult. A közigazgatási hivatal 1999-ben hozott módosító határozatával elrendelt új eljárásban még nem született másodfokú döntés. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése alapján pedig az országgyűlési biztos vizsgálata az olyan ügyekre terjed ki, amelyekben a panaszos kimerítette a közigazgatási jogorvoslati lehetőségét.

2. A  birtokvédelmi eljárás elmulasztásával kapcsolatos panasz alapján az alábbiakat állapítottam meg:

A  jegyző az 1995-ben benyújtott kérelem tárgyában annak ellenére nem járt el, hogy az építésügyi eljárásban hozott határozatában erre külön is kitért. Az Áe. 42. §-a értelmében az államigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. Nem elegendő tehát levélben tájékoztatni a kérelmezőt álláspontjáról. A hatóság jelen esetben levélben tájékoztatta panaszost, hogy nem látja bizonyíthatónak a birtoksértést, és felhívta a figyelmet arra, hogy jogorvoslatot a bíróságtól lehet kérni. A jegyző azzal, hogy elmulasztotta a birtokvédelmi eljárást lefolytatni, a tulajdonhoz fűződő, valamint a jogorvoslati jogot biztosító alkotmányos jogokkal összefüggésben visszásságot okozott. Az évekig elhúzódó eljárással pedig a jegyző a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos követelményét sértette meg, visszásságot okozva.

A közigazgatási hivatalnak a birtokvédelmi ügyben a panaszosnak adott tájékoztatása, valamint a helyi jegyzőnek írt, intézkedést kérő levelében foglaltak téves jogértelmezésen alapultak. Igaza volt abban a közgazgatási hivatalnak,  hogy a birtokvédelmi kérelmek érdemi elbírálása tekintetében nem másodfokú hatóság. A Ptk. 191. § (1) bekezdése szerint akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszűntetését. A hivatkozott törvényhely  (3) bekezdése alapján a jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg brtoklásának zavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is. Ugyanezen jogszabályhely (4) bekezdése értelmében a jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani. A Ptké. 26. § (2) bekezdése előírja, hogy a birtokvédelmi eljárásban hozott végrehajtható jegyzői határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik, mégpedig az Áe. szabályai szerint. Tehát van másodfokú hatósági jogköre a közigazgatási hivatalnak birtokvédelmi ügyben, igaz, hogy csak végrehajtási szakban. Jelen esetben a panaszos nem érdemi hatósági döntést kért a közigazgatási hivataltól, hanem az Áe szabályai szerinti eljárás lefolytatását kívánta elérni. A közigazgatási hivatal az Áe. szabályainak betartatása miatt igenis utasíthatta volna a jegyzőt az eljárás lefolytatására, határozat meghozatalára. Az Ae. 15. § (1) bekezdése az elintézési határidőről szólva rögzíti, hogy az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ezt a határidőt az Ae. 15 §. (3 ) bekezdése alapján az eljáró közigazgatási szerv vezetője indokolt esetben egy ízben, legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Ezeknél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. 
A hatóság azzal, hogy nem hoz döntést a panaszos kérelmére, megfosztja az Alkotmányban biztosított jogorvoslati lehetőség igénybevételének jogától. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények - kiemelten az Ae. 62., 71. és 72. §-ai - csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetové. A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. 
 
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. 

A hivatali mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos visszásság jövőbeni elkerülése érdekében ajánlással élek: 

 I. Felkérem Jánossomorja  Község Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét hogy a panaszos ügyében soron kívül hozzon első fokú, érdemi határozatot, valamint gondoskodjék hivatalában a törvényben rögzített ügyintézési határidők betartásáról. 
 
II. Felkérem a Győr - Moson Sopron Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy hívja fel munkatársai figyelmét mind az anyagi, mind az eljárási jogszabályok maradéktalan betartására

Budapest, 1999. október 11.

Gönczöl Katalin