OBH 1221/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének kiegészítő jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Előzmények

A Fővárosi Önkormányzat fenntartásában működő (a VII. ker. Önkormányzat tulajdonában lévő épület) VII. kerület, Hernád u. 46. szám alatti Kísérleti Általános Iskola ügyében 1998-ban folytattam vizsgálatot, melynek kapcsán a vizsgálat visszásságot tár fel.

Első ízben részjelentés készült, mely alapvetően a Fővárosi Közgyűlés határozatát kifogásolta. A határozattal kapcsolatban 1999-ben újabb visszásságokat állapítottam meg. A most záródott kerületi és fővárosi döntéshozatali eljárások előzményeként készült anyagok olyan információkat juttattak el hozzám, hogy a kísérleti oktatást az intézményben nem kívánják befejezni. Ennek alapjául a közoktatási törvény 124. § (8) bekezdését jelölték meg, mondván, hogy az abban foglaltak sem a kerületi, sem a főváros önkormányzatra nézve nem kötelezőek.  124. § (8) bekezdés: Az e törvény hatálybalépése előtt - az oktatási törvény 24. §-a alapján - egyedi megoldások alkalmazására, kísérletek folytatására adott engedély szerinti óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a Nemzeti alaptanterv, illetve az Országos képzési jegyzék kötelező alkalmazását követően új óvodai csoportban, illetve iskolai osztályban nem indítható. A már megkezdett óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a kiadott engedély alapján befejezhető. E tekintetben a fenntartó és a nevelőtestület kikéri a szülők véleményét.

A részjelentés kezdeményezései
"1. Felkérem a Fővárosi Közgyűlést, hogy az 1998. március 26-án kelt döntését úgy módosítsa, hogy abban garanciák szerepeljenek a kimenő rendszerű megszüntetés biztosítékaira, úgy a diákok, mint a tanári kar részére.
A döntés olyan időtartamú határidőt tartalmazzon, hogy arra az érintettek időben felkészülhessenek, jogaikat ténylegesen gyakorolhassák.

2. Az előbbi ajánlásom mellett kérem továbbra is annak a lehetőségnek megvizsgálását is, hogy az iskola 12 évfolyamossá való fejlesztésével az intézmény továbbra is a Fővárosi Önkormányzat fenntartásában és irányítása alatt működjön, megőrizve az eddigi értékeket, fejlesztő programokat.
Budapest, 1998. április 15."

A befejező jelentés kezdeményezései
"1. Felkérem Budapest Főváros Önkormányzatának Főpolgármesterét, hogy vizsgáltassa meg a VII. ker. Hernád u. 46. szám alatti Kísérleti Általános Iskola ügyében hozott döntések során a Fővárosi Önkormányzat Oktatási Ügyosztály munkatársát vagy munkatársait terheli-e valamilyen felelősség atekintetben, hogy a kifogásolt határozatok, illetve azok előkészülete ellenére a VII. ker. Önkormányzat korábban az általa kiadott tájékoztatóban úgy szerepeltette az intézményt, amely az első osztályosok beiratkozását várja.

2. Amennyiben a vizsgálat eredményeként arra a megállapításra jut, hogy a Főpolgármesteri Hivatal valamely köztisztviselőjét mulasztás terheli a tévedésre okot adó helyzet kialakulásában, úgy intézkedjen a felelősségre vonás érdekében.
Budapest, 1998. július 8."

A részjelentésben foglalt kezdeményezéseim nem vezettek eredményre, azokat az érintett Fővárosi Önkormányzat nem fogadta el, és nem intézkedett arra vonatkozóan, hogy az iskola kimenő rendszerű megszüntetésére garanciát nyújtson a még ott tanuló diákoknak és pedagógusoknak a művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggésben.

A befejező jelentésben foglalt kezdeményezéseimnek a címzett eleget tett, de fegyelmi felelősségre vonást nem kezdeményezett.

1999. február 26-ai keltezéssel az iskola Szülői Munkaközössége és Közalkalmazotti Tanácsa arról tájékoztatott, hogy 1998. decemberben a Fővárosi Önkormányzat a kitűzött határidő ellenére az iskola sorsáról nem döntött, mert az ingatlantulajdonos, a Budapest VII. kerületi Önkormányzat, arra kérte a fenntartó Fővárosi Önkormányzatot, hogy döntését halassza el, a két önkormányzat egyeztesse álláspontját, majd ezt követően szülessen döntés.

1999. május 27-én a Hernád utcai iskola tanulóinak szülei írásos tájékoztatást kaptak a VII. kerületi Polgármestertől, mely tartalmazza, hogy az iskola fenntartója 1999. július 1-jétől a kerület lesz. A képviselő-testület az intézmény jogutód nélküli megszüntetését tervezi, az ide járó tanulók pedig más iskolában folytatják tanulmányaikat. A kerületben működő többi általános iskola továbbá felajánlotta, hogy a tanulókat saját osztályaiban elhelyezi, illetve, - amennyiben egyes osztályközösségek együtt kívánnak maradni - teljes osztályokat helyez el. Ily módon megoldható a "speciális ellátást" igénylő tanulók iskolai elhelyezése, továbbá az, hogy az eddig kísérleti tanterv szerint tanulmányaikat folytató tanulók tanulmányaikat e tanterv szerint fejezhessék be, valamint a választott iskola helyi tantervére minél zökkenőmentesebben állhassanak át.

1999. június 16-án panaszos szülők beszámoltak arról, hogy 1999. június 8-án a kerület képviselő-testülete álláspontjuk szerint törvénysértő döntést hozott, alkotmányos jogokat sértett.

E határozat arról szól, hogy Erzsébetváros Önkormányzata a Hernád u. 46. szám alatti iskola fenntartói jogát átveszi és 1999. augusztus 31-ével az intézményt megszünteti. A döntéssel kapcsolatban fellépett a Közigazgatási Hivatal is, tekintve, hogy a kerület olyan időpontban döntött az iskola megszüntetéséről, amely időpontban annak átadása még nem történt meg.
"... az iskola sorsáról való döntés idő előtti, hiszen a Fővárosi Közgyűlés még csak előzetes szándékát nyilvánította ki az átadással kapcsolatban ..." A határozati javaslat 2. és 3. pontja ellentmondásban van egymással, hiszen egyrészt, az iskola megszüntetéséről dönt a testület, másrészt viszont, az előzetes egyeztetésre szólítja fel a polgármestert.

Panaszosok csatolták azt a kimutatást, melyben különböző tagozatok szerepelnek lehetőségként a megszűnő iskola tanulói részére. Fejlesztő osztály a nyolc évfolyam részére alig szerepel, mindössze két évfolyamnak volna lehetősége ilyen oktatási program igénybe vételére. Panaszos szülők az Oktatási Minisztérium válaszát is csatolták, melyet az iskola ügyében korábban intéztek a tárcához. A válasz tartalmazza, hogy a már megkezdett kísérleti iskolai nevelés és oktatás befejezhető. E rendelkezés végrehajtása azonban jelenlegi ismereteik szerint az átvevő önkormányzatot terheli. (A válasz időpontjában az a felállás szerepelt, hogy a kerület működtetés és nem megszüntetés céljából venné át az iskolát.) A minisztérium még azt is közölte, hogy nincs információjuk a megszüntetési szándékról. Amennyiben mégis ilyen döntés születne, be kell tartani a közoktatási törvény 88. § (6) bekezdésében foglaltakat.
„(6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a fővárosi, megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét.”

A megfelelő színvonalon való további gondoskodás és aránytalan teher kifejezéseket a törvény 121. §-a tartalmazza. A megfelelő színvonalon való további gondoskodás körébe beletartozik a meglévő pedagógiai szolgáltatások további biztosítása is. A minisztérium válaszában kifejtette, hogy megítélésük szerint a meglévő pedagógiai szolgáltatás a Hernád u. 46. szám alatti Kísérleti Általános Iskolában a kísérleti oktatás, mint speciális pedagógia szolgáltatás. A kísérleti oktatás "menetközben" történő megszüntetése esetén a fenntartó nem tesz eleget a megfelelő színvonalon való további gondoskodás törvényi feltételeinek.

A közoktatási törvény 102. §-a tartalmazza, hogy mely szervek, szervezetek előzetes véleményét kell kikérni a fenntartónak a közoktatási intézmény megszüntetésével kapcsolatban. A törvény 88. §-a szerint a jogutód nélkül történő megszüntetés esetén is meg kell jelölni azt az intézményt, amelybe a szülő kérheti gyermeket átvételét, figyelemmel a már ismertetett előírásokra. Ezek betartása kötelező a fenntartókra nézve.

A Közigazgatási Hivatal törvényességi észrevételt tett a VII. ker. Önkormányzat képviselő-testületéhez. Felhívta a testületet, hogy 1999. július 15-éig helyezze hatályon kívül a 479/1999. számú határozatának 2. pontját, valamint gondoskodjon az anyagi és eljárásjogi szabályoknak megfelelő döntéshozatalról. A törvényességi észrevétel alá vont határozat tényként rögzítette az Iskola 1999. augusztus 31-ével történő megszüntetését. A következő pont a törvényben előírt véleményezési, egyeztetési eljárás lefolytatását írja elő, augusztus 15-ei határidővel, majd a következő határozat az Iskola megszüntetésével kapcsolatos döntések meghozatalára vonatkozó polgármesteri feladatokról szól, így a testület elé való terjesztésről 1999. augusztus 31-ei határidővel. A Közigazgatási Hivatal részletesen elemezte az egyes határozatok egymással való összefüggéseit, így azt is, hogy a kerület 1999. július 8-án nem rendelkezett az Iskola fenntartói jogával, mivel annak átadásáról a Fővárosi Önkormányzat csak később döntött.

További Közigazgatási Hivatali megállapítások:
"A Kotv. 102. § (3) bekezdése szerint "a fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével (...) összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek (közösségnek), az iskolai diákönkormányzatnak (...) véleményét."
A fentiek szerint tehát, még ha a fenntartói jogot a VII. kerületi Önkormányzat gyakorolhatta volna is, azáltal, hogy nem csatolta a határozatot előkészítő előterjesztéshez a döntések meghozatalához a törvény szerint előírt tanári, szülői munkaközösségi, illetve diák-önkormányzati véleményeket, figyelmen kívül hagyta a Kotv. azon rendelkezését, amelynek értelmében az iskolával kapcsolatos fontos döntésekben a törvényben felsorolt érintettek véleménye megjelenjen.
Az a tény, hogy a Fővárosi Közgyűlés 1999. június 24-én döntött az oktatási intézmény fenntartói jogának átadásáról, míg a VII. kerületi Képviselő-testület már 1999. június 8-án az iskola bezárásáról "döntött" azt jelzi, hogy a kerületi önkormányzat eredeti célja nem az Ötv-ben jelölt feladat ellátása, hanem az iskola megszüntetése volt már az átvételt bejelentő nyilatkozata idején is. Az átadás és megszüntetés egyidejűsége alapján egyértelmű, hogy a VII. kerület nem is kívánta működtetni az átadásra kért iskolát."

Az ügy jogszabályi háttere

1993. évi LXXIX. törvény a közoktatásról
88. § (6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a fővárosi, megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét.
A fenntartói irányítás
102. § (3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek (közösségnek), az iskolai diákönkormányzatnak, a nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén, illetve a nemzeti vagy etnikai kisebbség nyelvén és magyarul nevelő és oktató nevelési-oktatási intézmény esetén - ha nem rendelkezik egyetértési joggal - a helyi kisebbségi önkormányzat, helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének, szakközépiskola és szakiskola esetén a fővárosi, megyei gazdasági kamara véleményét.

124.§ (8) Az e törvény hatálybalépése előtt - az oktatási törvény 24. §-a alapján - egyedi megoldások alkalmazására, kísérletek folytatására adott engedély szerinti óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a Nemzeti alaptanterv, illetve az Országos képzési jegyzék kötelező alkalmazását követően új óvodai csoportban, illetve iskolai osztályban nem indítható. A már megkezdett óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a kiadott engedély alapján befejezhető. E tekintetben a fenntartó és a nevelőtestület kikéri a szülők véleményét.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
(3) A családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák.
70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A kiegészítő vizsgálat megállapításai

Az iskola átvételével, illetve megszüntetésével kapcsolatban a szülők képviselői, a közalkalmazotti tanács, a közigazgatási hivatal több ízben hangot adtak tiltakozásuknak, a hivatal törvényességi észrevételt is tett a döntésekkel összefüggésben. A törvényességi észrevétel alapján összehívott kerületi rendkívüli képviselő-testületi ülés azonban határozatképtelenség miatt elmaradt. Sajtóhírek arról számoltak be, hogy az iskola helyén - magas bérleti díj fejében - alapítványi iskola fog működni.

A vizsgálat  során egyértelmű és minden érdekelt által elfogadott "áttelepítési" programról nem kaptam tájékoztatást, ami arra engedett volna következtetni, hogy a Kísérleti Iskola tanulói zökkenőmentesen folytathatják más  iskolákban tanulmányukat az eddigi követett módszerek és tematika szerint. Olyan tartalmú híradás is megjelent, mely szerint az átvevő iskolákba kerülő tanulók esetleg az elkövetkező félévben nem kapnak osztályzatot. Ennek megvalósulása  azonban teljes mértékben a művelődéshez való alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot okozna, elsősorban a nyolcadikos diákok tekintetében, akiknek a félévi osztályzat hiánya a továbbtanulást akadályozná meg.

A megszüntetett iskolában kísérleti oktatást vezettek be, a többi iskolától  eltérő időpontban sajátították el a tananyagot a diákok, ez a kísérleti program tantárgyakban is megmutatkozott. A program vége a  8. osztály befejezésével zárul, a kísérleti jellegből pedig  adódik, hogy a tudás megszerzésében nem egyidőben haladnak a nem kísérleti program szerint tanuló gyermekekkel. Az iskolában közel száz tanuló  fejlesztő osztályokban tanult,  ezért az Ő elhelyezésük a legnagyobb gond,  az ilyen fogadó osztályok hiánya okozhat alkotmányos visszásságot. A közoktatási törvényben egyértelműen rendelkezik arról, hogy mely időponttól nem adható egyedi megoldásokra, kísérletek folytatására engedély, azonban rendelkezik arról a lényeges körülményről is, hogy a már megkezdett oktatás a kiadott engedély alapján befejezhető. Az a tény, hogy a kerület a fenntartói jog megléte nélkül már az iskola megszüntetéséről döntött, azt bizonyítja, hogy  az iskola további működtetése nem merült fel, a cél a megszüntetés volt. Jelen esetben eltekintettem a kerületi önkormányzattól külön iratok beszerzésétől, kimutatások csatolásától, mivel panaszosok mellékelték azt az iratanyagot, mely évfolyamonként tartalmazza, hogy mely iskolák, hány gyermeket tudnának fogadni. E szerint fejlesztő osztályba a nyolc évfolyamból mindössze nyolc gyermeket várnak és ez csak két évfolyamot érint. 

Az érdekeltek véleményének kikérése  csak a megszüntetésről való döntést követően történt, mely semmiképpen nem zárható le azzal megoldással, hogy ez később megtörtént. Az országgyűlési biztos az OBH 7159/1998 számú jelentésében más intézményfenntartó esetében megállapította, hogy a fenntartó megszegte a közoktatási törvény 102.§-ának (3) bekezdésében foglalt rendelkezést, amely szerint a fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény iskolai szülői szervezetének (közösségének) véleményét. Ezen rendelkezés alkalmazásának kötelezettsége nem függ attól, hogy a fenntartó milyen célból tervezi a közoktatási intézmény megszüntetését. Azáltal, hogy a közoktatási intézmény-fenntartó megszegte a közoktatási törvény fent megnevezett előírását, lehetetlenné tette, hogy a döntéshozatal során az érintettek érdekeit kifejező szülői szervezetek véleménynyilvánításával az ő szempontjaik legalább összevethetőek legyenek a többi megfontolással. A fenntartót a szempontok ütköztetésénél illetve az összes szempont tényleges figyelembe vételénél több kötelezettség nem terheli, ezen kötelezettség betartása azonban mindenképpen köti. Alkotmányos  jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz a közoktatási intézmény fenntartója a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben, ha egy jogszabályi rendelkezés figyelmen kívül hagyásával a közoktatási  intézmény megszüntetésére vonatkozó döntés meghozatalánál kizárja az érintettek véleményalkotásra vonatkozó, jogszabály által biztosított jogosultságának érvényesítését.
Az országgyűlési biztos a már hivatkozott jelentésben  kezdeményezéssel is élt a miniszterhez az alábbiak szerint: Tekintettel arra, hogy a közoktatási törvény 102.§ (3) bekezdésében foglalt rendelkezés megsértéséhez a közoktatási törvény nem fűz jogkövetkezményt, felkérem az oktatási minisztert, fontolja meg a közoktatási törvény oly módon történő módosításának kezdeményezését, amely megfelelő jogkövetkezményt rendelne a hivatkozott jogszabályi rendelkezés megsértésével történő döntéshozatalhoz. 

A Hernád utcai iskola ügyében a művelődéshez való joggal összefüggésben az is visszásságot okoz, hogy a fejlesztő osztályokban tanulók elhelyezése teljes körűen nem megoldott, továbbá az eltérő tanrend miatt a többi tanulónak nehézségekkel kell számolniuk más iskolákban történő továbbtanulásuk esetén. A tanévkezdésre a kialakult helyzet vissza nem fordítható. Tudomásom szerint a közigazgatási hivatal bírósághoz nem fordult, de ha ezt meg is tette, a döntés időpontjától számítva az iskolakezdésig nyitvaálló idő nem elegendő az eljárás lefolytatására. Az iskola megszüntetése esetén - annak kísérleti jellegéből adódóan - a művelődéshez való joggal összefüggésben az alkotmányos megoldás a megkezdett oktatás jelenlegi kereteken belüli befejezése lett volna. Figyelemmel a kialakult helyzetre és korábbi kezdeményezéseimre, újabb ajánlást nem teszek, de az eljárt hatóságok figyelmét ismételten felhívom az okozott visszásságokra.

Budapest, 1999. augusztus 9.

Dr. Polt Péter