OBH 1043/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy:   A  szegedi   Csongor  téri  Általános
Iskola és Gimnázium megszüntetése

Az eljárás megindulása

A szegedi Csongor téri Általános Iskola és Gimnázium szülői közössége, iskolaszéke és diákönkormányzata fordult panasszal az országgyűlési biztoshoz az általános iskolájuk megszüntetése, illetve a gimnáziumnak az Eötvös József Gimnáziummal tervezett összevonása miatt. Panaszolták, hogy az önkormányzat intézkedése mintegy 60 fogyatékos, vagy tanulási zavarral küzdő tanuló további tanulásának esélyét csökkenti.

Az ügyben az Alkotmány 70/F. § -ban biztosított művelődéshez való alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanújára tekintettel vizsgálatot indítottam, és a vizsgálat során megkerestem az önkormányzat polgármesterét, és a megyei közigazgatási hivatal vezetőjét. 

A beszerzett információkon felül felhasználtam az OBH 118/1999. számú jelentést előkészítő vizsgálat tapasztalatait is, és azok alapján a következő tényállást állapítottam meg.

A tényállás

A szegedi önkormányzat az alacsony kihasználtsággal működő általános iskolák fenntartási költségeinek csökkentése érdekében elkészíttette a "Szeged Megyei Jogú Város oktatási-nevelési intézményrendszerének átvilágítása és racionalizálása" című koncepciót. 

A szegedi önkormányzat a koncepciót 1999 februárjában az érintettek részére véleményezésre megküldte a testületi megvitatást megelőzően.

Az előterjesztett koncepció 4. pontja szerint: "A Közgyűlés 1999. június 30-i hatállyal, az oktatás profiltisztítása érdekében megszünteti a Csongor téri Általános Iskola és Gimnáziumot, egyúttal a 1117/1997.(XI.6.) KGY. sz. alapító okiratát hatályon kívül helyezi, és jóváhagyja a Csongor téri Általános Iskola és Gimnázium megszüntető okiratát."

Az 5. pont: "A Közgyűlés a Csongor téri Általános Iskola és Gimnáziumot és az Eötvös József Gimnáziumot 1999. július 1. napjától átszervezi oly módon, hogy 
a./ az Eötvös J. Gimnáziumot a Csongor téri iskolaépületben helyezi el az Eötvös J. Gimnázium jelenlegi igazgatójának vezetésével és így jogutódként is az Eötvös J. Gimnáziumot nevezi meg. Egyúttal a jelen határozat 6. sz. mellékletét képező alapító okiratot jóváhagyja.
b./ az általános iskolás tanulócsoportokat, tanulókat a Tarján és Felsőváros városrész jól megközelíthető iskoláiban helyezi el."

Az intézkedési tervvel kapcsolatban különböző fórumokon, és a sajtóban "elhangzott" érvek, és ellenérvek az eltelt idő alatt nem közeledtek egymáshoz. Az előterjesztők részéről elhangzott főbb érvek a következők voltak: Az iskola épülete a következő tanévtől egy profiltiszta gimnáziumnak fog helyet adni, ami megfelel az önkormányzat hosszú távú fejlesztési tervének. Az összevonássál megoldódik az Eötvös Gimnázium testnevelési problémája is, mert eddig nem volt tornaterme. Az általános iskola megszüntetésével a környékbeli iskolák alacsony kihasználtsága az átíratások miatt javulni fog, és az iskola központi elhelyezkedése miatt könnyebb a tanulók átirányítása egy közeli iskolába.

Az érintettek ellenérvei főként a következőket tartalmazták: A profiltisztítás nem valódi érv, mert a Csongor téri Általános Iskola és Gimnázium 8 + 4 osztályos, és nem 12 osztályos intézmény, így megfelel a kormányzati programnak. Az iskola magas kihasználtságú, és a városi "elit" gimnáziumokkal szemben nem szakosított képzést biztosít. Az Oktatási Minisztert levélben arról is tájékoztatták, hogy " 60 fő körüli a gimnazisták között az egészségkárosult tanulónk." Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához benyújtott kérelem szerint is "mintegy 60 olyan (vak, mozgássérült vagy testileg súlyos beteg) tanulója van, akit testi állapota vagy fogyatékossága, illetve kb. 30 olyan, akit lelki problémái ellenére fogadott az iskola."

A Közgyűlés 196/1999. (III.19.) Kgy. számon fogadta el a határozatot az összevonásról.

Az OBH 118/1999. számon már lefolytattam a vizsgálatot a "Szeged Megyei Jogú Város oktatási-nevelési intézményrendszerének átvilágítása és racionalizálása" című koncepciójával kapcsolatban a szegedi Gutenberg Általános Iskolának a Kodály Téri Általános Iskolával történő összevonása miatt benyújtott panaszra. Az újabb vizsgálatot kifejezetten a fogyatékos tanulók esélyegyenlőségét biztosító speciális szabályok betartásának ellenőrzése, és védelme érdekében indítottam meg, melynek során ismét megkerestem az önkormányzat polgármesterét, aki a válaszában a következőkről tájékoztatott: 

A Csongor téri Általános Iskola és Gimnázium alapító okiratában az állami feladatként ellátandó alaptevékenységek között a " Nappali rendszerű általános műveltséget megalapozó általános iskolai, valamint gimnáziumi oktatás" szerepel. Fogyatékos gyermekek oktatása  - az alapító okirat  alapján - az intézménynek nem volt feladata. Ezért a fenntartó erre vonatkozó intézkedéseket nem tett. 

Az intézményvezető elmondása szerint a gimnáziumi osztályokban integrált oktatásban részesültek krónikus betegségben szenvedő illetve érzékszervi fogyatékossággal rendelkező tanulók. Az elmúlt tanévben az igazgatónő által jelzett igény szerint, szakértői javaslatra a fenntartó az 1993. évi LXXIX. tv. 52. § (11) bek. értelmében 1 tanuló felzárkóztatására biztosított heti 10 órát. Ugyanezen feltételeket a jogutód intézmény maradéktalanul biztosítja. Az osztályközösségek és az őket tanító pedagógusok személye szintén változatlan marad.

A törvényességi ellenőrzés keretében a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal felülvizsgálta a 196/1999. (III.19.) Kgy. sz. határozatot, és megállapította, hogy az önkormányzat a határozat meghozatala előtt nem intézkedett a Köot. szabályainak megfelelően az érintettek véleményének kikéréséről valamennyi kérdésben, amelyben a törvény szerint e jogukat gyakorolhatják, azaz nem kérte ki az érintettek véleményét a feladatok megváltozásával, a költségvetés módosításával, és a vezetői megbízás visszavonásával kapcsolatban.

A vizsgálat jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya

44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,

70/F. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.  (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) 

30. § (1) A testi, az érzékszervi, az értelmi, a beszéd- vagy más fogyatékos gyermeknek, tanulónak joga, hogy különleges gondozás keretében állapotának megfelelő pedagógiai, gyógypedagógiai, konduktív pedagógiai ellátásban részesüljön attól kezdődően, hogy fogyatékosságát megállapították. A különleges gondozást - a gyermek, tanuló életkorától és állapotától függően, a 35. § (2) bekezdésében meghatározott szakértői és rehabilitációs bizottságok szakértői véleményében foglaltak szerint - a korai fejlesztés és gondozás, az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a fejlesztő felkészítés keretében kell biztosítani.

52. § (11) Az e törvény 120. §-ának (1) bekezdése alapján, vagy súlyos betegsége miatt magántanulóként tanulmányokat folytatók egyéni foglalkozás keretében történő felkészítésére az iskolának tanulónként a kötelező és a nem kötelező tanórai foglalkozás megszervezésére rendelkezésre álló órakereten felül - átlag - heti tíz óra áll a rendelkezésre. Az időkeret az egyes hetek és tanulók között átcsoportosítható.

66. § (2) Az általános iskola - beleértve a kijelölt iskolát is - köteles felvenni, átvenni azt a tanköteles tanulót, akinek lakóhelye, tartózkodási helye a körzetében található. 

88. § (1) A megyei önkormányzat a megye területén működő helyi önkormányzatok véleményének kikérésével és közreműködésével - a közoktatási feladatok megszervezéséhez szükséges önkormányzati döntés előkészítését szolgáló - feladatellátási, intézményhálózat-működtetési és fejlesztési tervet készít. A fejlesztési terv készítésénél a megyei statisztikai hivatal, munkaügyi központ a területi gazdasági kamara, a megyei szülői és diákszervezet, a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartók, a megyei szintű pedagógus szakszervezet véleményét ki kell kérni.
(6) A helyi önkormányzat a közoktatási intézményét, illetve egyes szolgáltatás ellátását akkor szüntetheti meg, ha az adott tevékenységről, szolgáltatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Ennek eldöntéséhez be kell szerezni a megyei önkormányzat - fejlesztési tervre épített - szakvéleményét.

(13) Ha a nevelési-oktatási intézmény jogutódlással szűnik meg, a megszűnés nem érinti a gyermek tanulói jogviszonyát. Abban az esetben, ha a szülő nem akarja a jogutód nevelési-oktatási intézménybe járatni gyermekét, továbbá, ha a nevelési-oktatási intézmény jogutód nélkül szűnik meg, a helyi önkormányzat a (6)-(7) bekezdésben foglaltak figyelembevételével megjelöli azt a nevelési-oktatási intézményt, amelybe a szülő - a nevelési-oktatási intézmény megszűnése előtt - kérheti gyermeke átvételét. A megjelölt nevelési-oktatási intézmény vezetője a gyermek, tanuló felvételét csak helyhiány miatt tagadhatja meg.

90. § (1) A közoktatási intézményt fenntartó önkormányzat meghatározza azt a működési (felvételi) körzetet, amelyben élő tanulók felvételét, átvételét az iskola nem tagadhatja meg.

102. § (3) A fenntartó a közoktatási intézmény megszüntetésével, átszervezésével, feladatának megváltoztatásával, nevének megállapításával, költségvetésének meghatározásával és módosításával, vezetőjének megbízásával és megbízásának visszavonásával összefüggő döntése előtt beszerzi az intézmény alkalmazotti közösségének, az iskolaszéknek, az iskolai szülői szervezetnek, az iskolai diákönkormányzatnak  a véleményét.

121. § (1) E törvény alkalmazásában
3. aránytalan teher: ha a gyermek, tanuló az óvodai nevelést, iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költségnövekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát (pl. a változás miatt a nevelési-oktatási intézmény eléréséhez szükséges időtartam jelentősen megnövekszik; a nevelési-oktatási intézményt csak tömegközlekedési eszközzel, többszöri átszállással lehet megközelíteni);
20. megfelelő színvonalon való további gondoskodás: ha az új feltételek között folyó óvodai nevelés, iskolai oktatás, kollégiumi nevelés személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabványoknak, a közoktatási törvény 1. és 3. számú mellékletében meghatározott előírásoknak, s továbbra is biztosítottak a meglévő pedagógiai szolgáltatások (pl. a nemzeti vagy etnikai kisebbségi óvodai nevelés, iskolai nevelés és oktatás a nyelvi környezetben; nem szűnik meg tagozatos oktatás, fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása) igénybevétele;

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálatom megindításakor figyelembe vettem, hogy az önkormányzat a költségvetését a törvényes kertek között szabadon határozza meg, és mint fenntartó nagyfokú önállósággal bír az intézményi struktúra kialakításában, szervezésében. Döntéseit a csökkenő gyermeklétszám miatt összességében alacsony kihasználtságú intézmények gazdaságtalan működése indokolja. Mégis a vizsgálat folytatása mellett döntöttem, mert felmerült annak a lehetősége, hogy az önkormányzat a fogyatékos tanulók esélyegyenlőségét biztosító speciális jogszabályokat nem tartotta be, és ezzel a művelődéshez való jogukat korlátozza.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (továbbiakban Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzatnak a helyi közszolgáltatások körében - többek között -  gondoskodnia kell az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, a gyermek és ifjúsági feladatokról; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatásáról; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosításáról.

Az önkormányzat döntése kizárólag törvényességi, és alkotmányossági okból vizsgálható felül. Az önkormányzat gazdálkodását célszerűségi szempontból felülbírálni egyetlen szervezetnek sincs törvényben biztosított joga.

A törvényességi ellenőrzés keretében a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal felülvizsgálta a képviselő-testületnek a Csongor téri Általános Iskola és Gimnázium általános iskolai részének megszüntetésére, illetve a gimnáziumnak az Eötvös József Gimnáziummal tervezett összevonására hozott határozatait. Megállapította, hogy az önkormányzat a kérdést véglegesen rendező határozatainak meghozatala előtt nem intézkedett a Köot. szabályainak megfelelően az érintettek véleményének kikéréséről valamennyi kérdésben, amelyben a törvény szerint e jogukat gyakorolhatják, azaz a feladatok megváltozásával, a költségvetés módosításával, és a vezetői megbízás visszavonásával kapcsolatban.

A törvényességi kifogások rendezésére a közigazgatási hivatal felszólította a közgyűlést, hogy 1999. V. 28-ig ismételten tárgyalja meg a kérdést, és hozza meg a szükséges intézkedéseket. A polgármester tájékoztatása szerint a Közgyűlés a hiányosságok korrekcióját elvégezte, "és az átszervezés előtt álló intézmények osztályainak fogadása során a kijelölt iskolák megfelelő színvonalon gondoskodnak a korábbi pedagógiai program szerinti tanulmányok folytatásáról."

A Köot. 88. § (6) bekezdésében a helyi önkormányzat döntési önállóságát annyiban korlátozza, hogy a közoktatási intézményét akkor szüntetheti meg, ha az ott folyó oktatásról továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a gyermeknek, tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. 

A Köot. értelmező rendelkezései szerint aránytalan tehernek minősül, ha a gyermek, tanuló az iskolai nevelést és oktatást lényegesen nehezebb körülmények között vagy jelentős költség növekedés mellett tudja igénybe venni, figyelembe véve a gyermek, tanuló életkorát, fogyatékosságát. A megfelelő színvonalon való további gondoskodást az jelenti, ha az új feltételek között folyó iskolai oktatás személyi és tárgyi feltételei megfelelnek a szabályoknak, s továbbra is biztosított a meglévő pedagógiai szolgáltatások igénybe vételének lehetősége. (pl. nem szűnik meg a fogyatékos gyermekek, tanulók sajátos nevelése és oktatása, tanulási nehézséggel küzdők nevelése, oktatása.)

A gimnáziumok összevonása a fentiek alapján nem okoz aránytalanul súlyos terhet a sem a fogyatékos, sem az egészséges tanulóknak, mert a korábbi épületben tanulnak, továbbá a korábbi tanáraik tanítják őket továbbra is. Az általános iskola tanulóinak átvételére kijelölt iskolák a meglévő pedagógiai szolgáltatások igénybe vételének lehetőségét az önkormányzat határozata alapján továbbra is biztosítják. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bekezdése szerint: "az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."

Az önkormányzat közszolgáltatási tevékenysége során hozott határozatait a Közigazgatási Hivatal törvényességi felügyeleti jogkörében megvizsgálta, így a törvényesség kérdésében felülvizsgálat megtörtént, ezért ebben a körben az országgyűlési biztos eljárási hatásköre kizárt. 

A művelődéshez való jog az alkotmányban biztosított alapjogok második generációjaként ismert jogok csoportjának része, olyan társadalmi konszenzuson alapuló érték, amely államcélként fogalmazódik meg. Az állam törvényekben vállalt feladatának ellátását - helyi szinten - az önkormányzatok közreműködésével valósítja meg azáltal, hogy biztosítja - többek között - az ingyenes és kötelező általános iskola igénybevételének lehetőségét. 

A Köot. szabályai alapján az érdekeltek jogszerűen igénylik, hogy a fenntartó a döntése előtt kérje ki az érdekképviseleti szerveik véleményét az átszervezés módjáról, de a kérdésben végső soron az önkormányzat képviselőtestülete, közgyűlése jogosult a döntés meghozatalára, mert a szabad iskolaválasztás jogát nem lehet kiterjesztően értelmezni, és -álláspontom szerint- az nem biztosítja a gyermekeknek és szüleiknek azt a jogot, hogy az ingyenes és kötelező általános iskola biztosításának sérelme nélkül, a művelődéshez való alapjogra hivatkozással valamely intézmény változatlanul hagyását követeljék, ha azt a fenntartó megszüntetésre jelölte ki.

A dokumentumokból megállapítottam, hogy az önkormányzat a döntése előtt lehetőséget biztosított az érintett panaszosoknak a véleményük kifejtésére. A hatályos jogszabály viszont egyetlen érdekeltnek sem biztosít vétójogot, érveinek figyelmen kívül hagyása miatt. Az önkormányzat nyilatkozatai szerint az érzékszervi fogyatékos tanulók speciális oktatásának feltételeiről az új intézményi formában is változatlanul fog gondoskodni.

A panaszosok által rendelkezésemre bocsátott iratok, az önkormányzat polgármestere, és a közigazgatási hivatal vezetője által adott tájékoztatás alapján lefolytatott vizsgálat eredményeként megállapítottam, hogy az önkormányzat eljárásában az országgyűlési biztos intézkedését igénylő alkotmányban biztosított alapjog sérelmére nem került sor, ezért a vizsgálatot alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság hiányában megszüntetem.

Budapest, 1999. július 26.

Gönczöl Katalin