OBH 956/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Kelemen László

Az eljárás megindítása

Az SFOR kötelékében résztvevő Magyar Műszaki Kontingens állományában szolgálatot teljesített egyik szerződéses tiszthelyettes szerződésével és a szolgálatteljesítés körülményeivel kapcsolatban panaszt nyújtott be. A panaszt érdemben nem vizsgáltam, mert az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §-a (1) bekezdésére tekintettel erre csak akkor van hatásköröm, ha a panaszos a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőséget kimerítette, illetve, ha ilyen lehetőség számára nincs biztosítva. Az Obtv. 29. § (1) bekezdése a fegyveres erőket hatóságként definiálja, ennek megfelelően a fegyveres erők tagjaitól érkezett panaszokat csak akkor tekintem vizsgálhatónak, ha a katona a törvényben biztosított panaszjogával (1996. évi XLIII. tv. 194.§,  1996. évi XLIV. tv. 137-141. §) élt. A panaszos esetében erre vonatkozó adat nincs. Az Obtv. 16. § (2) bekezdése alapján azonban - most már a konkrét személytől függetlenül - a panaszos által megküldött szerződés által felvetett általános problémák tekintetében hivatalból indítottam vizsgálatot. A vizsgálat megindítását azért tartottam szükségesnek, mert az ügy legalábbis eshetőlegesen érinti az Alkotmány XII. fejezetében foglalt alapvető jogok jelentős részét. Az ügyben írásbeli tájékoztatást kértem a Magyar Honvédség parancsnokától a Honvéd Vezérkar főnökétől (a továbbiakban: vezérkari főnök). 

A megállapított tényállás

Az SFOR kötelékében szolgálatot teljesítő magyar hivatásos és szerződéses katonák a Magyar Honvédséggel a külszolgálatra külön szerződést is kötnek. A szerződés a panaszos által hozzám eljuttatott szövege a jelentés 1. számú mellékletét képezi. (Mivel a jelentés az előzőekre figyelemmel nem a konkrét panasz vizsgálatával foglalkozik, a szerződés szövegéből a panaszosra vonatkozó utalásokat töröltem.) A szerződéssel kapcsolatban kérdéseket intéztem a vezérkari főnökhöz. A megkeresőlevél, és az arra érkezett válasz a 2. és a 3. számú mellékletben található.

A vizsgálat megállapításai

A szerződés 2. pontja tartalmazza a következő kikötést is: "A Szerződő Felek megállapítják, hogy önmagában a hadműveleti területen való szolgálatteljesítés mindkét fél vonatkozásában jog- és érdekérvényesítési korlátozást jelent." A vezérkari főnöktől e rendelkezés tartalmára és jogi hátterére vonatkozóan kértem tájékoztatást. A vezérkari főnök szerint a szóban forgó rendelkezés azon a valós feltevésen alapul, hogy a katona idegen állam területén fokozottan veszélyes feladatokat fog ellátni az "a jövőre nézve esetlegesen bekövetkező, előre nem látható rendkívüli helyzetekre vonatkozik és semmiképpen nem jelent konkrét -időszaki vagy állandó- korlátozást." Ennek alapján sem világos azonban a rendelkezés tényleges tartalma. Nem érthető, hogy a "korlátozást jelent" kitétel a vezérkari főnök szerint miért nem jelent korlátozást.

Nem oszlatja el a bizonytalanságot az állítólagos jogi háttérre vonatkozó vezérkari főnöki álláspont sem. A jogi háttér megjelölésére egyébként azért lenne szükség, mert a szóban forgó szerződéses rendelkezés önmagában értelmezhetetlen, illetőleg önkényes és parttalan értelmezéseknek ad teret, ezzel szemben legfeljebb valamely mögöttes tételes jogi norma adhatna számára elfogadható értelmet. A vezérkari főnök által megjelölt, a katonák emberi jogainak korlátozhatóságára, valamint a hivatásos katonák hátrányos megkülönböztetésének tilalmára vonatkozó általános tételek [a honvédelemről szóló 1993. CX. tv. (Hvt.) 1. § (4), a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. tv. (Hszt.) 6. § (1), (2) bek.] nyilvánvalóan nem szolgálhatnak hátterül egy másik bizonytalan tartalmú rendelkezés konkrét értelmezésénél. A Hvt.-nek a katonák emberi jogai elkerülhetetlenül és kényszerítő okból való korlátozhatóságát kimondó általános rendelkezése a Hvt., illetve tágabb értelemben a honvédelmi jogalkotás alapelve, de nem ad felhatalmazást a jogszabályok tételes rendelkezéseitől való eltérésre sem szerződésben sem egyedi jogalkalmazói aktus formájában. Ha mégis ezt az értelmezést fogadnánk el, akkor jogszabályokra nem lenne szükség, mert a jogalkalmazó az általános elveket figyelembe vevő egyedi mérlegelés alapján hozott döntése lehetne a gyakorlatban irányadó. Ez a felfogás ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvével, a jog uralmával.  

Az előzőekre tekintettel a szerződés 2. pontjának kifogásolt rendelkezése legalábbis az alkotmányos jogok széles körét érintő visszásság közvetlen veszélyét hordozza. A meghatározhatatlan tartalmú rendelkezés alapján olyan értelmezés és gyakorlat is kialakulhat, amely az alapvető jogok bármelyikének indokolatlan és aránytalan korlátozására vezethet. További vizsgálat állapíthatná meg, hogy történt-e tényleges visszásság. Ennek hiányában, a közvetlen veszélyeztetettség alapján is megállapítható azonban, hogy a szóban forgó szerződési rendelkezés nem tartható fenn. Nem jelent megoldást a vezérkari főnök által felajánlott átfogalmazás sem: "A Szerződő Felek megállapítják, hogy önmagában a hadműveleti területen történő szolgálatteljesítés - esetenként mindkét fél vonatkozásában - jog- és érdekérvényesítési korlátozást jelent." E megfogalmazás is bizonytalan, konkrét normatartalma nem megállapítható, és ugyanúgy magában foglalja az emberi jogok parttalan korlátozhatóságára vonatkozó értelmezés és gyakorlat lehetőségét.

Kérdést tettem fel a vezérkari főnöknek arra vonatkozóan, hogy alkalmazzák-e az SFOR kötelékében szolgálatot teljesítőkre a Hszt. és végrehajtási rendeletei a pihenőidőre és a túlszolgálatra vonatkozó előírásait, illetve, hogy hogyan értelmezik a szerződés 6. pontjának azon rendelkezését, mely szerint a katona pihenőidejét a Szolgálati Szabályzat figyelembevételével a szolgálati elöljáró határozza meg. A vezérkari főnök ellentmondásos választ adott. Válasza 3. pontjában egyrészt kijelenti, hogy "[a] Hszt. és végrehajtási rendelete pihenőidővel és túlszolgálattal kapcsolatos rendelkezéseit a kontingens állományában szolgálatot teljesítők vonatkozásában teljes körűen alkalmazzák." Ugyane pont utolsó mondata szerint viszont az elöljáró az általános előírásoktól "körültekintő mérlegelést követően eltérhet, bizonyos esetben a feladat teljesítése érdekében köteles eltérni." Ezen konkrétan nem részletezett eltérések jogi alapjaként a vezérkari főnök a Hszt. következő rendelkezéseit jelölte meg: 6. § (2), 14. § (1), (2), 16. § (1), (2), 17. § (1), (2). Ezek az általános rendelkezések azonban nem adnak felhatalmazást a pihenőidőre és a túlszolgálatra vonatkozó szabályoktól való eltérésre. A kifogásolt rendelkezés, illetőleg gyakorlat alapján ismételten megállapítható legalábbis az alkotmányos visszásság közvetlen veszélye az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdése szerinti pihenéshez való jog, és eshetőlegesen (ha a túlmunka díjazását nem fizetik ki) az ugyane § (3) bekezdése szerinti munkabérhez való jog tekintetében.

A szerződés 6. pontja szerint a katona szolgálati helyét kizárólag a szolgálati elöljáró által meghatározott időtartamban és engedély alapján hagyhatja el. Az engedélyben az elöljáró a tartózkodási helyet meghatározhatja. E rendelkezés jogi alapját a vezérkari főnök az előzőekben ismertetett jogszabályi helyekben jelölte meg. Előadta továbbá, hogy a szolgálati hely elhagyásának korlátozása nyilvánvalóan a katona védelmében, az alapjogairól való elöljárói gondoskodás megnyilvánulásaként történik. Nem vitatható, hogy a békefenntartó misszió teljesítése során lehetnek olyan helyzetek, amikor az élet- és a testi épség védelmében nem kívánatos az eltávozás megengedése, a szerződésben alkalmazott megoldás azonban nem tartalmaz garanciát arra, hogy ezt a korlátozást csak a valóban indokolt esetekben alkalmazzák. A Hszt. 16. §-a (1) bekezdése szerint [a] hivatásos állomány tagja a szolgálati, szolgálatteljesítési helyét a szervezeti egység munkarendjében megállapított esetekben és módon hagyhatja el, és ennek megfelelően köteles bejelenteni a szolgálatteljesítési időn kívüli tartózkodási helyét ..." E szerint a szolgálati hely elhagyása a munkarendhez kötötten, és nem egyedi elöljárói aktussal korlátozható. Mindazonáltal a vezérkari főnök helyesen mutat rá arra, hogy elöljárók kötelességei közé tartozik az alárendeltekről való gondoskodás, az alárendelteknek a fenyegető veszélytől való megóvása is. E kötelezettség elmulasztása büntetőjogi szankcióval is jár (Btk. 360. §). A kötelezettség teljesítése érdekében az elöljárót kétségtelenül megilleti a parancsadás joga is, ezért lehetnek olyan esetek, amikor legitim módon megtiltható a szolgálati hely elhagyása, illetve kijelölhető a kinti tartózkodási hely, és erre a szerződés is utalhat. Jelezni kell azonban, hogy a szolgálati hely elhagyásának engedélyhez kötése nem főszabály, hanem csupán az adott helyzet által megkövetelt, a katona érdekében (is) álló különleges intézkedés. Ennek hiányában nem zárható ki, hogy indokolatlanul tagadják meg a szolgálati hely elhagyását, ezért itt is meg kell állapítani a szabad mozgás jogának [Alkotmány 58. § (1)] összefüggésében az alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét.

Kérdést intéztem a vezérkari főnökhöz a szerződés 8. pontjának következő rendelkezésével kapcsolatban is: "A katona tudomásul veszi, hogy az adott körülményektől függően - a szolgálat érdekében - szabadságra nem bocsátható." A vezérkari főnök álláspontja szerint ez teljes egészében összeegyeztethető a Hszt. vonatkozó rendelkezéseivel. Előfordulhat "előre nem látható, rendkívüli események által kiváltott katonai szükséghelyzet", melynek sikeres megoldásához szükséges lehet a szabadságok kiadásának felfüggesztése, illetve a szabadság visszavonása. Ez nem jelenti azt, hogy az esemény megszűnését követően a szabadságot ne adnák ki. Mindazonáltal a szóban forgó rendelkezés szerint a katonának mindenféle garanciára való utalás nélkül, egyoldalú deklarációban kell vállalnia a szabadságáról való lemondást, és ez a pihenéshez való alkotmányos jog [70/B. § (4)] tekintetében legalábbis a visszásság közvetlen veszélyét veti fel. Ha a szabadság kiadásánál a vezérkari főnök nyilatkozatának megfelelően valóban teljes mértékben a Hszt szerint járnak el, akkor felesleges a szóban forgó szerződési kikötés.

Problémaként említettem a szerződés megszűnésére vonatkozó, a 14-16. pontban foglalt rendelkezéseket, mert azok túlmennek a szerződéses szolgálati viszony megszűnésének a Hszt. 53. és 230. §-ában taxatíven rögzített esetein, továbbá lehetővé teszik a szerződés fegyelmi vagy büntetőeljárás nélküli megszüntetését. Ezzel kapcsolatban a vezérkari főnök felvilágosított, hogy "a délszláv válság békés rendezésének megerősítését biztosító erők (SFOR) kötelékében résztvevő Magyar Műszaki Kontingens állományába történő szerződéses katonai szolgálati viszony létesítéséről" szóló szerződés tipikus esetben nem az egyetlen szerződés, hanem az ráépül a katona már meglévő, a szerződéses szolgálati viszony létesítéséről szóló alapszerződésére, illetőleg a hivatásos szolgálati viszonyra. Az "SFOR-szerződés" megszűnése tehát nem jelenti egyben a szerződéses (hivatásos) szolgálati viszony megszűnését is, hanem csupán a vezénylés megszüntetésként értelmezhető, illetőleg csak a hazarendelést jelenti. Ennek ellentmondani látszik a szerződés 16. pontjának utolsó mondata: "A szerződéses katonai jogviszony a hazaérkezést követő három napon belül szűnik meg." E szerint mégis megszűnik nem csupán a külföldi vezénylés, de maga a szerződéses szolgálati viszony is olyan indokok alapján is, amelyek a Hszt.-ben nem szerepelnek (pl. az SFOR erők feladataival ellentétes magatartás tanúsítása, bárminemű, meg nem határozott alkalmatlanság), a katonának pedig nincs lehetősége védekezése előterjesztésére, mert nem indul vele szemben a tisztességes eljárás minimumát biztosító fegyelmi vagy egyéb eljárás. Lehetséges, hogy a vezérkari főnök tájékoztatása megfelel a valóságnak, azaz a hazarendelés, ha a mögött nincs a szolgálati viszony megszüntetését törvényesen megalapozó ok, nem jelenti a gyakorlatban a szerződéses szolgálati viszony automatikus megszüntetését is. Mindazonáltal a szerződés erre utaló kitétele legalábbis az alkotmányos visszásság közvetlen veszélyét jelenti az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdése szerinti jogállamiság részét képező jogbiztonság, valamint az 57. §-ban megfogalmazott, és a fegyelmi eljárásokra is vonatkoztatott tisztességes eljárás elvének összefüggésében.         

Összegezve megállapítható, hogy a szerződés kifogásolt rendelkezései, illetőleg a kialakult gyakorlat az alkotmányos jogok részben konkrétan meghatározhatatlan széles köre, részben az előzőek szerint meghatározott elemei tekintetében legalábbis a visszásság közvetlen veszélyét hordozzák. Tisztában vagyok azzal, hogy a Magyar Honvédség azért folyamodott ehhez a megoldáshoz, mert a békefenntartó misszió megfelelő teljesítéséhez a békeidejű feladatok ellátására szánt Hszt. a jelenlegi formájában nem biztosíthat kielégítő kereteket. Erre az anomáliára utal a vezérkari főnök is: "Sajnálatos módon a fegyveres erők e körben történő alkalmazásának ma nincs kellően kimunkált jogszabályi háttere (alapja)." E felismerésnek ugyanakkor ellentmondani látszik az, hogy a vezérkari főnök a szerződés a hatályos jogszabályok oldaláról megkérdőjelezhető rendelkezéseit, illetve az erre épülő gyakorlatot mégis teljesen jogszerűnek véli. 

A katonák szolgálati viszonyára vonatkozó szabályrendszer jelenleg élesen elkülöníti a béke és a "háború" időszakát. A Hszt. tipikusan békeszabály, a hivatásos katonák békeidejű szolgálatteljesítésének szabályozására alkalmas. A háborús és polgárháborús helyzetekben az Alkotmány alapján kihirdethető rendkívüli és szükségállapot, illetőleg az Alkotmány 19/E. §-a szerinti időszak idején a Hvt. 203. §-a lehetővé teszi a rendkívüli helyzet által megkívánt speciális szabályok érvényesítését a hivatásos szolgálati viszonyban. Vannak azonban olyan helyzetek is, amikor a fegyveres erők (és az ország) egésze békeállapotban van, az általános békeszabályoktól való eltéréseket (egyes jogok és járandóságok korlátozása, többletkötelezettségek megállapítása) mégis érvényesíteni kell a katonák bizonyos csoportjaira, de akár széles körére nézve is. Ilyen lehet a békefenntartás, vagy a Hvt. és a végrehajtási rendelete által említett különböző mozgósítási helyzetek. Ezekben a helyzetekben a katonai és a szakmai szempontok indokolhatnak a tipikusan békeidejű tevékenységre vonatkozóktól eltérő szabályokat. A Hszt. azonban a jogok, a járandóságok és a kötelezettségek tekintetében alapvetően kógens (eltérést nem engedő) rendelkezéseket tartalmaz. Ezektől a tételes szabályoktól bizonyos általános elvekre és szükséghelyzetre, vagy akár a racionalitásra hivatkozva sem lehet a gyakorlatban eltérni. Ha az eltéréseket megengedjük, akkor megszűnnek a jogi garanciák is, nincs biztosíték arra, hogy az alapvető jogok ne essenek önkényes vagy indokolatlan korlátozás alá. Ez a helyzet pedig egy jogállamban nem fogadható el.

A békefenntartásban való résztvétel a katona oldaláról külföldre vezénylésnek minősül. Erre vonatkozóan a Hszt. tartalmaz néhány rendelkezést [49. § (1), (3), (4), 228. § (1) 228/A. §, 329. § (1) a), b)]. A 49. § (4) bekezdése szerint "[a] hivatásos állomány tagját külföldi szolgálatra az ezzel járó sajátos szolgálati kötelezettségeknek, ezek teljesítése feltételeinek és körülményeinek ismertetése után a miniszter vezényelheti, aki az érintettek részére kedvezőbb pénzbeli és természetbeni ellátást állapíthat meg." Miközben a törvény utal a sajátos (többlet)kötelezettségekre, ezek tartalmát nem fejti ki, és nem is ad felhatalmazást azok alacsonyabb szintű megállapítására. A honvédelmi miniszternek csupán arra van felhatalmazása, hogy kedvezőbb irányba térjen el a Hszt.-től. A kötelezettségteljesítés oldalán megjelenő jogalkotási hiányt szerződéssel nem lehet pótolni, a békefenntartásban résztvevő katona többletjárandóságaira pedig szerződést kötni nem kell, mert azok egyoldalúan megállapíthatók. Mindezekre tekintettel kétséges, hogy egyáltalán szükséges-e külön szerződést kötni a beleegyezésükkel békefenntartói szolgálatra vezényeltekkel.   

Az előzőekből következően indokolt lenne megteremteni a Hszt.-ben azokat a hivatásos katonákra vonatkozó speciális szabályokat, amelyek a katonai és a szakmai szempontok alapján feltétlenül szükséges mértékig eltéréseket engednek az általános békeszabályokhoz képest bizonyos speciális helyzetekre (békefenntartás) vagy csoportokra nézve a szolgálati viszony különböző elemeinél. E szabályok kidolgozása a kormányzati apparátus, illetve az ilyen feladatkörrel rendelkező Honvédelmi Minisztérium feladata. Tudomásom van róla, hogy a Honvédelmi Minisztérium a Hszt.-t módosító törvénytervezetet dolgoz ki, e tervezetet lehetne kibővíteni a szóban forgó előírásokkal. A megfelelő törvényi háttér kialakításáig nehezen lehet a szakmai igényeket és a jogszerűséget egyaránt kielégítő megoldásokat találni. Mindazonáltal erre az időszakra is szükséges a békefenntartó katonák szerződéseiből a leginkább visszás rendelkezések kiiktatása, és olyan megoldások keresése, amelyek a békefenntartói feladatok megfelelő teljesítését, valamint a jogállamiság és a jogbiztonság követelményeit a jelenleginél jobban kielégítő módon biztosítják.

Ajánlások

Az Obtv. 20.§-a (1) bekezdése alapján a honvédelmi miniszternek ajánlom a következőket:

1)	Intézkedjen a jelentésben kifogásolt szerződési rendelkezések felülvizsgálatára.

2)	Intézkedjen a szerződések olyan módosítására, amelyből egyértelművé válik, hogy a békefenntartó szolgálatból való hazarendelés (a "békefenntartó szerződés" felbontása) nem jelenti önmagában a katona szerződéses szolgálati viszonyának a megszüntetését is. Ennek érdekében különösen szükséges az SFOR "kötelékében résztvevő Magyar Műszaki Kontingens állományába történő szerződéses katonai szolgálati viszony létesítéséről" szóló szerződés 16. pontjából a következő kitétel elhagyása: "A szerződéses katonai jogviszony a hazaérkezést követő három napon belül szűnik meg." Intézkedjen a jövőben kötendő szerződések az itt jelzetteknek megfelelő alakítására is.   

3)	Vizsgálja meg, hogy a békefenntartók státuszának megnyugtató rendezése milyen kodifikációs lépéseket igényel. Egyetértése esetén intézkedjen arra, hogy a Hszt. előkészítés alatt álló módosítása terjedjen ki a békefenntartók (és további megfontolás alapján mások) jogállásának szükség szerinti speciális szabályozására.

4)	Vizsgálja meg, hogy a megfelelő törvényi alapok megteremtéséig saját hatáskörében milyen, a békefenntartókat érintő kodifikációs vagy egyéb lépéseket tehetne a szakmai igények, valamint a jogállamiság és a jogbiztonság jobb összhangjának megteremtése érdekében.   

Kérem a honvédelmi minisztert, hogy ajánlásaim elfogadásáról és intézkedéseiről 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 1999. október 8.

Dr. Polt Péter